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改革开放以来当代行政改革历史背景及创新模式研究蔡雨生

发表时间：2020/6/29 来源：《论证与研究》2020年5期作者：蔡雨生

[导读] 摘要:20世纪 70年代以来，方国家掀起了行政改革的浪潮，这种趋势愈演愈烈。究其原因，传统的科层制在现代社会中暴露出的缺陷是其内在因素，经济全球化对整个社会经济、政治、文化造成的冲击波是其外部条件。本文从以上两个方面探讨当代行政改革的背景,并引用当代西方学者归纳出的四个具体的行政改革模式,试图以后科层制为解决问题的出发点，以求对我国正在进行的行政改革中出现的“两难选择提供有益的启示。

                                                                                     蔡雨生
                                                          (西南大学商贸学院重庆荣昌 402460)
        摘要:20世纪 70年代以来，方国家掀起了行政改革的浪潮，这种趋势愈演愈烈。究其原因，传统的科层制在现代社会中暴露出的缺陷是其内在因素，经济全球化对整个社会经济、政治、文化造成的冲击波是其外部条件。本文从以上两个方面探讨当代行政改革的背景,并引用当代西方学者归纳出的四个具体的行政改革模式,试图以后科层制为解决问题的出发点，以求对我国正在进行的行政改革中出现的“两难选择提供有益的启示。
        关键词：行政改革；科层制；后科层制；两难选择
        引言
        20世纪70年代以来，以信息为基础的第三次工业革命动摇并改变了原有的经济、政治和社会运行模式，客观环境发生重大变化，科技得到了前所未有的关注。基于第-次工业革命所产生的传统科层制与现代社会结构的冲突，是当代西方行政改革的内在因素，经济的发展及经济全球化对整个社会大环境的影响则是当代西方行政改革的外部条件。
        一、当代行政改革模式创新
        (一)市场模式。传统的官僚体制存在的主要问题在于它们无法提供充分的激励机制以鼓励公务员高效的工作。市场模式的着眼点是建立公众对公共机构的直接控制机制，即通过给公众提供充分的自由选择机会，建立公共物品和服务的买方市场或“顾客主权”。这种市场和控制机制比传统的间接控制机制要有效得多。市场模式的主要特征是相信市场和社会的自我调节、自我适应、自我完善能力。减少政府干预，实现政府职能优化，淡化传统公私之间界限，利市场和社会力量提供公共服务弥补政府财力和服务能力不足。在公共组织内部引进市场竞争机制进私营企业的管理人员和管理理论、原则、技术等。市场模式是当代行政改革实践中的主导模式。
        (二)参与模式。这种模式注意到国家与社会之间的关系以及广大公众参与决策的机会。从结构上看，为扩大低层公务员的权力，参与模式竭力提倡压平金字塔组织结构，打破过严的控制体系，减少中间层次,缩小层与低层的沟通距离让信息准确快速的流动，使低层组织能够根据具体情况灵活自主的作决策，不必事事请示汇报;从管理上看，参与模式强调内部参与管理，让低层公务员更多地加入到权力的分配行列来，在管理信息的流向上一改传统组织结构的自上而下式为自下而上式，促使信息象冒气泡一样往上泛;从决策方面看，决策是自下而上而不是自上而下的过程，不主张按照集权的方式进行决策，认为低层公务员掌握第一手材料, 做决策更符合客观实际;通过公众的政治参与进行决策，以此来最大限度地体现和满足公众的利益。
        (三)弹性化政府模式。这种模式在结构上最根本性建设是在政府内部建立新的组织结构这个新的结构能够不固守传统阵地富有灵活性，通过取消部分机构，建立临时性或虚拟机构来实现政府职能目标。这既可以避免常设机构普遍存在僵化的问题，又可以使政府保持对社会和经济环境变化的快速反应能力，同时还可以有效地抑制财政保守分子对常设机构开支膨胀和政策僵化进行的攻击。与此相适应，谈组织的雇员也具有临时性，不再由享有终身雇佣权的公务员构成，灵活政府模式对管理影响很大。

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        (四)解制式政府模式。这种模式主张减少对社会和市场的干预，放松政府对外管制，侧重点是把放松管制观念应用于政府机构的内部管理。它重视领导者的角色。主要特点是 : 简化内部规章，取消过程取向的控制机制，相信公务员个人的责任心和能力;强调道德驱动原则，即通过强化对公务人员的个人道德和职业道德教育，实现公务人员公共责任感的内在化,靠个人觉悟而非外部控制来促进和保障公共利益;分权与权力下放，给下层组织和公务员个人以自主权，发挥其积极性和创造力。
        二、当代行政改革的启示及研究方向
        (一)科层制还是后科层制
        20世纪70 年代以来，以后科层制理论为核心的行政改革理论和实践对传统科层制造成巨大冲击，后科层制的市场理念和解制政府理念将市场和社会力量引入公共管理;参与理念强化人本意识，公众的参与意识; 灵活政府理念强调政府的权变意识。这些无疑把全新的服务型政府理念呈现在人们眼前是对原有科层制的巨大创新。而且后科层制相对于原有的科层制而言，更加适合于现代经济条件下的市场化和社会化的大趋势。但科层制作为现代社会的精密设计还将长期存在“非私人性和主动性乃是科层行政的核心,”科层组织以其技术优势而蓬勃发展，是其积极一面，正如工业机械一样，‘人的机械扩大了人的能力，它增加了人在逐渐复杂的社会中达到其目的的可能性。
        (二)政府的自利性和公共服务性
        从理论.上说政府是一个纯粹的公共领域，政府所承担的公共产品供给往往具有不可替代性，是管理社会公共事务所必需的，同时消除外部效应保证市场竞争的公平性和公正性也是政府为公共利益服务的表现所在。但事实上，政府又可以成为掌权者谋取私利的工具。比瑟姆在研究了科层制后指出: 虽然在理论上科层组织是非人格部门，但实际上它却形成了政府中的独立群体拥有本身利益、价值和权力基础，科层组织独自的利益在于它维持并扩张自身地位和权力。[9|基于政府自身的利益便产生了以权谋私和滥用公共权力的问题导致寻租行为和外部效应扩大化，破坏了整个社会发展的公平性和公正性，特别是企业家政府理论强调的利益的自我性，更使政府特别强调满足自我利益而非公共利益。我国行政改革的目标就是要强调政府的公共性和服务性，使政府成为市场游戏规则的制定者社会发展的调控者，同时要强化对政府的以权谋私行为的监督和制约。
        (三)强政府还是弱政府
        关于这个问题，最早起源于后发展中国家现代化过程中政府的作用分析。经济学家阿瑟.刘易斯指出:“ 政府可以对经济增长具有显著的影响。如果政府做了正确的事情增长就会得到促进。如果政府做得很少或者做错了事或者做的太少，增长就会受到限制。:101亚洲“四小龙的经济腾飞表明后起的工业国家和地区只有在强大政府即既有权威又具賄卓越政策制定和政策执行能力的基础之上，才能促进本国经济的快速发展。一个有权 .威的政府在本国经济改革和经济发展中将发挥重大作用，佐证了亨廷顿的观点 :对发展中国家来说要的问题不是自由，而是建立合法的公共秩序人类可以无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由”。""因为中国的行政改革与经济体制改革紧密相联，且互为前提，因此更需要一个有权威的政府来推动本国改革的顺利进行。当然，强调一个有权威的政府，而不是回到计划经济的时代; 强调一个强大的政府，而不是一个机构膨胀的政府; 强调行政改革，不是盲目的削弱政府应有的权威。虽然如此，也必须考虑到如果政府过于“强” ，则会导致市民社会第=部[ ]的萎缩。不利以整个社会的自治程度的提高，压抑整个社会的创造力，从长远来看，这意味着政府必须随着经济的增长和社会的进步而逐步降低自身功能的强度。否则，政府就会成为经济发展的障碍，阻碍经济发展和社会进步。
        最后，以美国学者查尔斯.林德布洛姆的一句话来结束本篇论文:对于政府的许多部分和分支来讲，不存在理想的构造，行政改革是永无止境的”。
        参考文献:
        [1]丁煌.西方行政学说史[M] .武汉大学出版社，199.83- 85.
        [2]周志忍.当代西方行政改革与管理模式转换J] . 北京大学学报(哲社版)，1995.4.
        [3][美]盖伊彼得斯.政府未来的治理模式[M]. 中国人民大学出版社，2001.23. .
        [4][美]盖伊彼得斯.政府未来的治理模式[M]. 中国人民大学出版社，2001.129.