摘要：在环境执法过程中，经常出现以罚代刑的现象，主要指环境行政机关对应当送交司法机关的涉嫌犯罪给予行政处罚，这样不仅大大降低了刑事法律的震慑力，而且还削弱了对环境犯罪的打击力度。以罚代刑现象并非偶然，也不是单一因素造成的，归根结底，其拥有着深刻的制度根源。所以，必须尽可能地规范这一不良现象，首先应从观念和制度上入手，克服这一难题。
关键词：环境执法；以罚代法；规制
1.“以罚代刑”的涵义
“以罚代刑”中的“处罚”具体指罚款、吊销营业执照等行政处罚手段；“处罚”具体指针对犯罪嫌疑人财产和人身自由给予相适应的刑法措施。“以罚代刑”从字面我们就可以了解到，在行政执法领域，行政执法机关没有及时报告或者移送本已涉嫌刑事犯罪的行政违法行为，导致刑事侦查机关没有按照刑事诉讼程序追求其法律责任，而是用行政处罚手段作为处理此案的替代手段。因此，建议相关工作人员从以下几个方面来把握以罚代刑的内涵：
1）行政执法机关是以罚代刑现象的执行主体，主要是指我国具有行政处罚权的各级行政机关。
2）以罚代刑现象对象具体指触犯刑事法律的行政违法行为。当前，我国行政违法行为与刑事犯罪行为之间始终拥有着非常明确的界限。根据实体边界设置不同的程序和法律后果，即：行政机关确认行政程序后，应当给予适当的行政处分；刑事司法程序明确后，由司法机关依法进行刑事犯罪惩罚；
3）以罚代刑具体指行政执法机关不会将涉嫌犯罪案件移交给刑事司法机关，而是以行政处罚草草了结案件。
4）此外，工商、税务、环境、食品药品监管、海关等是以罚代刑的主要领域，这些领域都是关系到国计民生的行政执法领域。通过对其内涵的分析，我们应该看到，以罚代刑总是与“有案不移”、“有案难移”关系密切。有案难移是有案不移得以操作成功的先决条件和重要基础。正是因为本应移交司法机关的案件没有移交，行政执法机关才有空间对违法行为进行行政处罚
2.“以罚代刑”的危害
在环境领域，“有案不移”、“以罚代刑”的现象比比皆是，这从侧面反映出相关部门执法不严的问题。如果任由继续蔓延发展，不加以遏制，必然会陷入无尽的麻烦。具体而言，其危害主要体现在以下两方面：
2.1大大降低刑法的威慑力，同时减弱了对环境犯罪的打击力度
那些只应受到刑罚处罚的案件，最后却只收到了行政处罚，草草了事，从而使严重环境违法行为没有得到有效打击和遏制，大大削弱了法律震慑力和尊严，使环保工作形同虚设，相形见绌，其法律效力明显不足。行政处罚与刑罚在这方面虽有相似之处，但在现行法律制度中却有本质的区别。主要体现在“处罚”的方式和力度上：行政处罚的主要内容是限制或剥夺资格相关企业或个人金钱、暂扣或吊销许可证；而刑罚的主要内容是通过有期徒刑来限制或者剥夺犯罪嫌疑人人身自由或缺对其没收财产、罚款。而且，与行政处罚的最大区别是，刑罚有无期徒刑和死刑的存在，其惩罚力度更大。因此，在遏制环境犯罪行为方面，刑罚的威慑力明显超出行政处罚。因此，与行政处罚相比，刑罚的存在大大增加了污染环境犯罪分子的犯罪成本，能够从根本上遏制环境犯罪，有效杜绝环境犯罪。此外，刑罚震慑力并不停留在纸面规定上，主要体现在司法机关的实际操作中。也就是说，“静态”惩罚不可怕，动起来的刑罚才更令人敬畏。然而，以罚代刑的泛滥，使行政处罚更加活跃，而刑罚则好比田间矗立的稻草人，只能在不知名的地方吓跑几只小鸟。对于环境犯罪嫌疑人来说，他们通常会计算违法成本，“不怕罚款和监禁”是他们的共同心理。甚至将行政罚款提前归入公司预算中，抱着罚完款接着干的心理。
由此可见，以罚代刑必然会大大削弱了刑法的震慑力，减弱了对环境违法行为的打击和惩处力度。最近几年，我国的环境状况始终没有得到有效改善，这与刑事法律的缺位有着密切关系。
2.2行政权排斥了司法权，给权力腐败留下空间
吸取和借鉴一些国外先进国家有效治理环境的经验，面对环境污染，我们必须做到司法权和行政权的双重打压和惩罚。在现行法律法规制度下，这种“双管齐下”主要表现在环境违法与环境犯罪的双重界限上，以及对环境违法行为适用不同法律途径的制度安排，即对环境违法行为适用行政程序行政处罚由行政执法机关实施；环境犯罪由公安机关侦查，检察机关起诉，法院终审，适用刑事诉讼。这两种法律途径分别代表了社会问题的行政权和司法权处理模式。社会问题的有效规制是两种模式各尽其责、相互制衡、相互配合的结果。但是，以罚代刑现象的出现和蔓延，已经明显破坏了平衡局面，将本应该通力合作的二者成了对立面，它使处理环境问题的行政权力压倒和排斥了司法权处理模式。其直接后果是司法权难以介入环境污染治理，而这一领域的唯一权力是行使政治权力，不利于环境问题的有效解决。此外，行政权力处理环境问题的方式也有其自身的弊端。大家都知道，效率是行政权的重要价值，行政权运行中对行政相对人权利的保护明显低于司法权。最重要的是，由于行政机关基本上保持和操纵着环境执法权，是否处罚犯罪人、给予何种处罚，通常是由行政机关决定。在这个封闭而独立的权力环境中，行政权力的运作是不受任何其他力量束缚和限制的，而且也容易发生突变，这为滥用权力和腐败滋生了土壤。
3环境执法中“以罚代刑”的规制策略
3.1建立相关的连接系统
积极组建相关联动体系，不断优化和健全相关法律法规，强化部门权责，进一步细化规定，切实把检察机关列入环境执法部门的监督管理体系，并授予检察机关向环境执法部门提出处理意见的权力。与此同时，还要根据客观发展要求，颁布并实施专门法律，加强衔接工作的落实，有效解决有关部门执行力度不够的问题。此外，也可以积极推进建设，它可以有效地将环境执法部门与环境刑事司法部门联系起来，实现信息共享，共同探索联动机制，加强部门之间的合作与沟通，结合实际情况，建立环保警察，加强对环境犯罪的控制，从而有效控制和降低以罚代刑发生概率。
3.2完善环境刑事立法和司法解释
鉴于目前以罚代刑的客观现象，中国需要不断完善和优化环境刑法和司法解释，并进一步说明了环境刑法中的定量因素，将其作为刑事司法解释未来主要发展方向，从而大大提高了立法的可操作性，明确界定“情节严重”，而“数量较大”内容为各项工作顺利开展提供了强有力的的支持。同时，有必要进一步提高执法人员的综合执法能力，要求他们加深对环境行政法规和刑事法规的认识，使他们能够在执法过程中更有效地把握环境犯罪的性质。执法更有效地界定环境犯罪的主客观要素，以便更准确地判断环境案件的性质，提出正确的判断。
3.3建立监督机制
对环境行政执法过程强化监督，充分调动检察机关和群众的作用，形成全面的监管机制。
要建立完善的监督机制，加强对环境犯罪案件的控制，进一步加强对有关部门执法的监督。要重点强调对环境执法过程的监督，健全必要的检察监督机制，加强对公安机关受理案件的监督。同时，要加强对环境行政执法过程的监督，充分激发检察机关和群众的作用，形成综合监管机制。
结束语：
一言以蔽之，“以罚代刑”大大削弱了打击犯罪的效果，而以罚代刑的刑罚手段在我国历来备受争议。在此背景下，我国需要不断健全相应法律法规，完善相关制度建设，从而有效遏制以罚代刑的现象，加强对环境犯罪的打击和监督。
参考文献：
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