摘要：本文通过甘肃省H县“多规合一”改革试点实践，梳理出具有代表性的国土空间三大类问题，包括：（1）保护类自然资源之间存在用地图斑冲突，暴露出各部门垂直管理问题；（2）煤炭开采区与城镇建设空间冲突，限制城镇空间拓展和内涵提升；（3）各部门协调工作是解决用地冲突、规划冲突的必要环节，建立常态化的协同机制意义超过规划本身。这是西部欠发达地区县级城市在国土空间范畴的典型问题，在此基础上分析问题背后的体制机制原因，为新时代国土空间规划提出工作思路和重点内容参考。
关键词：西部；县域；多规合一；国土空间规划；甘肃
1.从“多规合一”到国土空间规划的政策脉络梳理
我国在改革开放后建立社会主义市场经济体系，政府更加重视“规划”作为国家宏观调控、资源配置和地方推动经济社会发展的政策工具作用。如发展规划、城乡规划、土地利用规划、主体功能区规划等各类规划出现，大多与国土空间领域有关。各个规划由于主管部委、规划主体、技术标准等存在较大差异，在实施中出现内容相互矛盾、难以协调的问题，阻碍了国家政策的有效推动和地方经济与社会发展，“多规合一”改革势在必行。
自2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立空间规划体系以来，国家在中央城镇化工作会议、《国家新型城镇化规划（2014—2020）》、《生态文明体制改革总体方案》等重大会议和文件中明确推进“多规合一”工作。
2014年8月，国家发改委等四部委印发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，在28个市县开展“多规合一”试点，由四部委分别牵头对应市县工作，标志着“多规合一”改革开端。历经三年多的实践，各省“多规合一”工作主要分为两类：
第一类，自上而下，中央牵头推动的省域“多规合一”，以海南省为典型。2015年6月，“中央深改组”推动海南省开展省域“多规合一”试点，是全国第一个省域空间规划，形成《海南省总体规划（2015-2030）》，在统一的空间平台上统筹生态空间、生产空间和生活空间，并指导下辖各市县“多规合一”工作。在海南之后，宁夏、浙江等8个省也纳入省级空间规划（“多规合一”）试点范围。
第二类，自下而上，省级分批选定市县作为“多规合一”试点，在技术规程指导下，鼓励市县按自身实际与需求先行探索，以甘肃省市县“多规合一”为典型。2014年8月，甘肃省下发《关于有序推进新型城镇化15个试点县（市）“多规合一”编制工作的通知》，由省住建厅牵头推动，“多规合一”成果为“城乡统筹总体规划”，作用替代原城市总体规划。H县为甘肃省首批试点之一。
在三年多的“多规合一”改革经验积累后，2018年3月中共中央发布《深化党和国家机构改革方案》，组建自然资源部，明确编制国土空间规划代替原城乡规划、土地利用规划、主体功能区规划，实现真正的“多规合一”。
自然资源部的成立具有里程碑意义，标志着“多规合一”改革完成历史使命，国土空间规划时代开启。但各地在省级、市县级“多规合一”工作具有重大的实践探索意义和经验总结意义，特别是在协调各部门博弈关系、建立统一标准、消除“多规”差异和矛盾图斑、建立信息平台等领域取得重大进展，为国土空间规划打下牢固基础。
2.H县在西部欠发达地区市县级“多规合一”试点中具有典型性
甘肃省H县地处陕甘宁三省交界，是陇东煤电化工基地。全县人口约20万人，总面积约1183平方公里。
作为2015年甘肃省“多规合一”第一批试点，H县在西部欠发达地区县级城市中具有典型性，主要体现在两个方面：
第一，H县受地形条件、煤矿资源和生态资源约束，生产空间（城镇、矿区、产业园区）、生态空间（生态资源与农业资源）、生活空间（城镇）存在矛盾冲突情况。根据2014年统计数据，H县基本农田278平方公里，占县域面积约23%；林地、草原和水域727平方公里，占县域约60%，林地覆盖率占比50%以上，生态环境良好；城乡建设用地占比不足5%，开发强度较低。
H县域西部为关山地区，山地森林为主；中部地势相对平缓，中心城区、主要镇区、农业种植区位于中部；东部为山川峡谷，蕴含煤炭。受限于行政级别和城乡建设用地指标管控，H县城镇建设区没有出现无序蔓延，但矿产资源分布和城镇建成区、生态保护地区存在空间重叠现象。
图1 H县自然资源和各类用地分布图
第二，作为典型煤炭资源型城市，H县面临经济增长放缓和产业转型的双重压力，在西部地区城市中具有代表性。H县经济增速在2013年起开始放缓，人均GDP数据2.54万元（2014年），与全国平均数值（4.65万元）有较大差距；虽然非煤产业快速发展，但煤炭产业仍居主导地位，二产占比约64.8%，需探索转型发展路径。
此次“城乡统筹总体规划”协调县域保护与发展关系，梳理“三生空间”，也为H县构建生态文明、探索转型发展提供思路。
3.H县“多规合一”实践中主要问题和启示
3.1 保护类自然生态资源间存在矛盾冲突，暴露出各部门垂直管理的问题
“多规合一”的重要基础性工作是在国土空间范畴针对各类规划划定的地类图斑分析校核，发现图斑之间的矛盾，提出协调解决办法或思路。
研究团队发现，H县城乡建设用地和保护类自然资源间矛盾冲突并不明显，相反，恰恰是由各部门管理的保护类生态资源之间存在严重的斑块矛盾，是新时代国土空间规划需协调解决的重点议题。
基本农田、林地、基本草原是三类最有代表性的自然资源。在自然资源部成立之前，地方上由国土资源局管理基本农田、林业局管理林地、农牧局管理草原。三个局纵向都垂直管理、向上负责，符合地方“条块划分”特征；横向上，三个局没有就用地冲突问题进行沟通的职责和动力，因此矛盾重叠情况常年存在，但一直没有暴露出来。
2015年H县“多规合一”实践中发现，县域内基本农田、林地、基本草原之间存在较多的矛盾重叠图斑：
（1）基本农田与林地重叠图斑3605个，面积3587.23公顷。其中大于2公顷的差异图斑477个，面积2326.49公顷。
（2）基本农田与基本草原重叠图斑1786个，面积5043.67公顷。其中大于2公顷的差异图斑612个，面积4379.62公顷。
（3）林地与基本草原重叠图斑7267个，面积14578.72公顷。其中大于2公顷的差异图斑1787个，面积12900.84公顷。
图2 H县基本农田、林地、基本草原重叠矛盾分布图
研究团队在国土资源局、林业局、农牧局对接中了解到，上述冲突有客观性和必然性，部门垂直管理是主要原因，其他因素包括勘测时点不同、用地认定和分类标准差异等，但深入来看，有一个极重要且直接的原因：三类资源均按照面积申请国家补贴。
基本农田、林地、基本草原分别享受国家补贴政策，地方政府从自身利益出发，有动力去尽量多的上报面积，享受最多补贴。三类资源由三个部门管理，各自统计面积后垂直向上申报，横向间缺乏沟通交流，也没有协调、核实、消除叠加斑块的动力，因此出现同一块地上既是基本农田，又是林地（或基本草原）的情况，是“多规合一”改革前的政策环境下的必然结果。
深入分析，我国多类规划标准不一、相互矛盾的情况是多年积累的结果，根本原因在于国家各部委在争取政策话语权上的主动作为和相互博弈，及地方政府在政策空间上与中央政府的博弈。市县层面，国土资源局、林业局、农牧局、住建局等受省厅和地方政府双重领导，纵向的“条”上要承上启下，横向的“块”上要完成地方政府下达的具体任务，而各个局之间工作协同需市县政府明确要求，自身没有动力与其他局进行协调性工作，更不可能建立日常协调工作机制。
此次“多规合一”的一大价值就是在市县层面暴露出多年存在的土地矛盾重叠问题，唤起了地方政府各部门协同工作意识。而根本上解决问题则需部门职能整合和建立起日常沟通和协同工作的平台与机制，才能在根本上实现国土空间“一张蓝图绘到底”。
3.2 煤炭开采区与城镇建设空间的冲突，限制了城镇空间拓展和内涵提升
作为典型煤炭资源型城市，H县2014年煤炭总产量1510万吨，煤炭产业增加值25.9亿元，占规模以上工业增加值近89%；县域内已探明煤炭储量32.7亿吨，占甘肃省的54%；煤田相对集中分布在中部的砚峡乡和东华镇，少量分布在东部的安口镇。
煤炭等矿产资源开采支撑了经济发展，但与城镇建设、生态资源保护也存在明显的矛盾，主要体现在三方面：
（1）煤炭采空区塌陷隐患严重，生态环境保护压力较大。
县域整体已处于环境容量轻度超载阶段，生态环境保护压力加大。在东华镇和砚峡乡采空区塌陷隐患严重。东华镇是中心城区东部组成部分，已出现局部道路、用地塌陷现象，影响居民日常生活；砚峡乡煤炭储量大，素有“煤乡”之称，但由于常年过量开采，产生大量采空区，人居环境遭到破坏，全乡居民大部分已经迁出。
图3 采煤区分布及与城镇建设区冲突情况图
（2）煤炭开采区与土地利用规划允许建设区有重叠，在开采区地面上应严格控制城镇建设
煤炭资源型城市有城矿一体的发展特性，县域内东华镇、安口镇、策底镇、砚峡乡的土地利用规划允许建设区、现状城镇建设区均与煤炭开采区存在空间重叠，造成三个主要问题。
第一，已有煤矿开采区、工矿点占据大量城镇建设用地指标，开采后的采空区无法直接用于建设，造成资源浪费，在东华镇范围内最为典型。
第二，对压煤区地上的城镇建设缺乏管控，仍有新建项目甚至重大项目报批。
第三，采空区逐步扩大给城镇建设区造成地质安全隐患。
研究团队通过与国土资源局、住建局、煤炭局、煤炭集团进行多次协调，在县一级部门事权框架下提出协调方法，达成共识：
第一，除现状建成区以外，压煤区范围内不划入本次“城乡统筹总体规划”的允许建设区。
第二，全部压煤区范围均按照沉陷区预控，不再安排重大建设项目，一般建设项目要通过严格评估、论证。
第三，国土资源局根据压煤区准确范围再次校核，报县政府形成政策文件，严格管控城镇建设，防治地质灾害发生，并开展生态修复工作。
（3）中心城区范围内的煤炭开采区是安全隐患，也是调配建设用地指标、管控新建、改建项目的重点地区
中心城区东部（即东华镇）是H县的老城区，几乎全部在压煤区之上建设形成，已出现路面局部塌陷等安全问题，而新建项目仍在规划、报批、实施中，急需加强安全评估和生态保护，对城镇建设行为进行严格管控。
研究团队通过与多部门协调，提出三点协调解决办法：
第一，将中心城区建成区与压煤区的重合部分认定为“已建区内的限制建设区”，对新建、改建项目进行严格管控，并对地质安全进行评估。由县政府出台具体政策要求，加快实施推进。
第二，将中心城区最东端的工矿点和采空区划到城市建设用地控制线之外，作为弹性建设范围并实施生态修复，腾挪建设用地指标。
第三，中心城区内已形成的塌陷区必须进行居民动迁，用地作为雨水收集公园和货车停车场等功能，保障居民生活安全。
图4 中心城区东部认定为“已建区内的限制建设区”分析图
H县作为西部欠发达地区，对煤炭产业和土地财政有较强依赖。生态保护和修复、管控城镇建设都需要大量投入，在单纯强调保护和管控之外，政策设计上必须为H县寻找到经济发展和城镇建设的空间，建设用地指标腾挪是关键举措，可使新建项目向中心城区适宜建设的中部、西部集聚，形成保护和建设的良性循环，而不是单纯约束发展使之逐渐丧失经济造血功能。
3.3 “多规合一”中各部门协调是体制机制改革的必要环节，建立常态化的协同工作机制，其意义超过规划成果本身
此次H县“多规合一”工作过程中，研究团队与县政府、各部门、各园区和乡镇召开协调工作会十余次，特别是针对各类保护性、建设性要素在用地图斑上的重叠情况，住建局和研究团队召集各部门进行多次协调，就各议题一一阐述、讨论，探讨协调解决的思路和方法，包括以下情况：
（1）城镇建设、交通等基础设施建设与水源保护地冲突，涉及水务局、住建局、国土局、交通局等部门。
（2）各乡镇、园区的规划建设区与林地冲突，涉及林业局、住建局、国土局等部门和各乡镇政府。
（3）位于同一地区的风景名胜区和省级森林公园边界不一致，涉及住建局、林业局、旅游局等部门。
（4）全县建设用地指标总量已超出现行土地利用总体规划限制，但城镇建设用地余量尚足，乡村建设用地超标，涉及国土局、农牧局、住建局等部门。
在协调会上，各部门、乡镇的代表对此次“多规合一”改革暴露出的国土空间一系列问题能够理性看待，并认为暴露问题是正确的、及时的，应进行协调。但各部门、各乡镇的共性意见是：由于体制机制约束、各部门垂直管理以及有限的事权，这些矛盾无法通过此次“城乡统筹总体规划”实现根本解决。
经过深入探讨，研究团队与各部门、乡镇达成一致，即：客观列出国土空间领域矛盾冲突图斑问题，此次规划按照保护级别的不同，从严认定（低保护级别用地让位于高保护级别用地，如基本草原让位于基本农田），部门认可后在会议纪要上签字确认。各部门向上级主管汇报，在新一轮土地调查中根据此次“城乡统筹总体规划”成果进行修正。
2015年甘肃省“多规合一”试点工作是省住建厅牵头，在部委职能整合之前（2018年自然资源部成立，整合城乡规划、土地利用规划、主体功能区规划），无法通过编制“城乡统筹总体规划”真正实现“多规合一”，需要体制机制上的深入改革。但此次改革的重要作用是在县级层面暴露出长期多规不协调的问题，通过各部门横向协同就解决问题思路达成一致，并将部门协调的过程和结果纳入规划成果进行上报，充分体现自下而上、地方先行先试的探索价值。
可以说，本次“城乡统筹总体规划”编制中各部门协调工作是体制机制改革的重要准备和关键一环，在此基础上，H县进一步探索各部门常态化的协同工作机制，这个意义超过“城乡统筹总体规划”成果本身。
4.小结：“多规合一”实践对西部县域国土空间规划编制的启示
作为西部欠发达地区的县级城市代表，H县“多规合一”实践和研究暴露出常年来各类规划相互矛盾的问题，同时也挖掘出具体问题背后的体制机制原因，为生态文明时代国土空间规划编制提供了思路方向和需协调的重点难点：
（1）城镇建设与自然资源保护的矛盾需协调，各类自然资源之间的矛盾同样需协调，在自然资源部成立后体制机制障碍基本扫除，需要在各类自然资源的认定和补贴政策上出台可执行的细则。
（2）西部欠发达地区多矿业城市，矿产资源与生态资源、城镇建设空间的重叠造成资源浪费和安全隐患，是国土空间规划编制中需关注并协调的内容。
（3）国土空间领域经过部门职能整合，协同的交易成本大幅下降、工作效率大幅提升，但市县层面国土空间范畴各类问题仍需要部门协同，建立常态化的协同工作机制和平台才能确保“多规合一”、国土空间“一张蓝图绘到底”。
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