农田水利采用PPP模式的实用性问题及对策建议--中国期刊网

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农田水利采用PPP模式的实用性问题及对策建议

发表时间：2020/7/2 来源：《基层建设》2020年第6期作者：冯立

[导读] 摘要：近年来，我国的农业发展迅速，极大的促进了我国经济的发展。

        中国葛洲坝集团勘测设计有限公司湖北武汉 430032
        摘要：近年来，我国的农业发展迅速，极大的促进了我国经济的发展。但仅靠政府的财政支出兴建农田水利工程不能满足现阶段农业发展的需要。面临资金缺口急需引入社会资金，将PPP模式应用于农田水利工程，引入投资者参与项目建设和经营，不仅有效地缓解了政府资金不足，同时提高了农田水利工程项目的质量，促进社会主义新农村建设。
        关键词：PPP模式；农田水利工程；投资
        引言
        PPP模式是政府与社会资本之间通过签署特定的协议，来明确各自的权利以及义务，达到合作顺利进行，实现经济效益的有效提升的项目建设模式。政府与社会资本之间形成一个合作共同体的形态，能够保证政府的财政负担被相应的减弱，从而保证政府的其它项目正常进展，推动社会建设的进一步完善，同时也能够减轻社会资本的投资风险，提高收益，扩展社会资本的发展空间，推动社会资本的飞速发展。这对于工程建设行业的突破有巨大的推动作用。PPP项目的顺利进行，需要深入的分析该模式项目管理中存在的具体问题，即问题产生的原因，问题导致的后果，进而针对性的提出改进意见。
        1PPP模式在农田水利建设的应用现状
        据不完全统计，PPP新政以来全国共有24个农田水利项目采取或拟采取PPP模式。其中，最早的是2014年云南省陆良县恨虎坝中型灌区创新机制试点项目引入社会资本参与农田水利建设运营。在财政部PPP项目库中统计出23个农田水利PPP项目（截至2018年9月）。从类型上看，这24个项目中22个为节水灌溉工程项目（含节水灌溉计量项目），2个为小型农田水利项目。从空间分布看，这24个项目分布在14个省（自治区、直辖市），其中，云南省最多，有6个项目，占全国的1/4；新疆维吾尔自治区其次，有3个项目；北京市、甘肃省等8个省份各只有1个项目。
        2PPP模式在农田水利建设应用中存在的问题
        2.1对PPP模式的理解羁绊了实用性
        PPP模式涉及领域广、实施机制复杂，对项目前期参与各方要求高，特别是合作的双方需要从各个层面进行深入细致的研究后，再确定各方都能接受的方案，整个过程需要一定的时间。此外，无论是实施程序还是实施内容，PPP模式既与我国基建项目传统模式都不同，也与传统BOT模式不同，参与各方都需要一定时间学习和磨合。我国的PPP模式从提出到大力推进过程较快，加之PPP模式出台背景因素，不少项目从提出到落地时间较短，参与各方对PPP模式的本质没有认识到位且各自出发点不同，如一些地方政府把它作为一种融资方式和降低债务水平的工具，一些项目包装成BT项目；而社会资本方则多将其作为政策红利大力扩张，缺少挖掘自身技术、管理等优势的含金量高的PPP模式运营方案，导致不少项目或者不合规或者难以为继中途退出，降低了这一模式的实用性。
        2.2农田水利工程的投入、设计、建设和维护存在的深层次问题
        农田水利设施建管和使用，还存在着一些深层次问题：①农田水利设施标准偏低，只能解决基本灌溉问题件，既难以提档升级也影响施工质量，加之工程设计的科学性和精准性较低，有的与实际情况脱节，有的工程建后难以使用和管理；②水价定价以及用水计量方式等问题突出，农村用水户认为水价高承受不起且按亩计量不合理，供水者则认为水价太低且水费收取难；③无论是灌区机构还是其他形式的管理主体，计收的水费用于农田水利设施维护的比例很低，管养经费不足的情况依然存在；④由于管护收益问题，管维主体积极性不高或主体缺位，存在着诸多影响投资效率、运营效果的问题，影响农田水利管护责任的落实；⑤在政府与农田水利利益关系不断增强、农户与农田水利利益关系不断减弱情况下，对农田水利设施的定性和供给方式的认识及管理还没有进行及时调整和跟进。因此农田水利工程建管机制亟须进一步创新和突破，引入新型管理模式。

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        3PPP模式运作分析
        （1）BOT模式（建设—运营—移交）。该模式是政府授权社会资本对农田水利工程项目的建设进行投资，在农田水利项目建成后，由项目投资者自主运营并受益，在合同期满后将该建设项目无偿移交给政府。（2）BOO模式（建设—拥有—运营）。该模式是政府将特许经营权赋予社会资金进行投资，在农田水利项目建成后，由项目投资者经营，但并不将项目的所有权移交给政府。（3）TOT模式（转让—运营—移交）。该模式是政府对农田水利工程先进性建设，将建造好的项目有偿转让给投资者进行运营管理，在运营期内由投资者获利，在合同期满后将该项目移交给政府。
        4PPP模式在农田水利建设中的优点
        4.1PPP模式优势
        （1）减轻财政压力。社会主义新农村的建设随着经济的快速发展拉开了新的篇章，使得财政支出逐渐不能满足当前农田水利建设的需要，PPP模式将私人资本引入新农村建设的基础建设中，弥补了公共资金使用的不足，政府的身份也从过去的投资者转变为农田水利工程建设的监督者。既能节省政府开支，又能监督农田水利工程的建设，促进了社会主义新农村的建设。（2）提高建设效率和质量。引入社会资本进入农田水利建设中，同时也引入了市场经济的竞争机制和政府主导的监管机制，促使企业在逐利的同时，将新的生产技术和先进的管理方法带入到生产建设中，有效地提高了农田水利建设效率和质量，降低建设项目的风险，并能获得企业在项目运作中的成功经验。（3）拓宽社会资本的投资渠道。通过PPP模式将社会资本引入农田水利建设中，既增加了社会资本的投资渠道，又缓解了政府自身的财政压力，可促使政府增加对农田水利工程项目的供给。发挥了政府的宏观调控职能，有效调配社会资源，增加了社会资本的投资机会，在新农村建设过程中，开展多元化的合作，发挥政府和企业各自的优势，促使双赢的实现，最终的受益者是广大的百姓。
        4.2战略性调整水利资金投入方向
        科学调整水利资金投向，优化资金使用方向，重点保障补短板强监管项目投资需求，进一步增加水资源节约保护工作资金投入，多渠道筹集节水资金，通过财政预算安排、专项资金等资金筹集方式全面推进重点领域和缺水地区节水，培育节水产业和节水产品。加大水生态环境保护资金力度，提高专项资金预算安排规模，通过调整支出结构、加大政府债券投入、整合财政专项资金集中用于重点流域河湖水生态保护与修复、河湖水系连通工作、河湖生态流量水量管理、地下水超采管控等。充分发挥水利信息化对水利现代化建设的支撑作用，加大水利信息化建设投入，建议将水利信息化建设资金列入国家基本建设投资计划、财政专项预算和水利发展基金，积极落实资金足额到位，保障水利信息化网络建设与水利基础数据采集工作。
        4.3推进水利PPP项目规范发展
        加强农田水利PPP项目运营期建设和管理，在运营期间，政府或者业主对项目进行绩效考核，根据考核结果向项目公司支付可用性服务费和运营维护服务费，同时严格管控投资项目财政支出，确保财政支出满足预算编制目标、预算实施规范、评价反馈结果等。
        结束语
        综上所述，农业发展的命脉是农田水利设施，加强农田水利工程的建设是现代农业所急需的，将PPP模式引入农田水利建设中，既可缓解政府资金压力，改善农田水利工程建设的资金不足问题，又可改变农田水利工程建设和管理模式，提高项目的质量，为现代农业的发展服务，促进我国农业在未来更好地发展。
        参考文献：
        ［1］李均龙．PPP融资模式在农村水利建设中的应用：以安丘市农田水利灌溉工程项目为例［D］．青岛：青岛大学，2018．
        ［2］李林，卢明湘．农田水利工程项目的投资结构研究［J］．江苏农业科学，2012，40（4）：380-382．
        ［3］税月吉．重庆水利基础设施PPP模式应用研究：以重庆观景口水库项目为例［D］．重庆：重庆大学，2017．