陕西省咸阳市三原县水利局 陕西咸阳 713800
摘要：在农业发展过程中，农田水利工程是其中的重要组成部分，切实做好农田水利建设和改革工作，对提高农民生产和生活水平具有重要意义。本文主要提出对农田水利建设管理和改革的几点设想和建议，供有关专家参考。
关键词：农田水利；工程建设；现状分析；策略探究
农田水利建设不仅能够解决农业灌溉问题，还可以有效的改善人居环境。但是，目前在农田水利建设管理中中仍有存在不少的问题，必须引起的有关人员的高度重视，并采取合理措施加以解决。这样才能保障农业健康稳定持续发展。
一、水利工程建设的现状
全县共有县属灌区管理单位3个，分别为清惠渠管理局、前咀子水库管理站、玉皇阁水库管理站；乡镇政府设有水利管理站及分站14个，组建的农民用水者协会13个。
1、县属灌区管理：三个灌区水管站均属于三原县水利局下属的自收自支性质事业单位，主要负责水库安全调度运行和农业灌溉管理工作。管理站共有职工216 人，固定资产由水库工程、灌区工程、房屋及其他资产组成。在灌溉管理和工程管理上实行的是专管和群管相结合的管理模式，管理站（局）作为专管机构，负责管理支渠以上工程，斗渠及以下的田间渠道工程主要由受益群众负责管理。长期以来，管理站实行独立核算、自主经营、自负盈亏的自收自支经营模式，管理人员经费、公用经费、工程维修养护费等各项费用支出完全依靠灌溉水费收入，但由于农灌水价为政府指导价，仅为0.174-0.186元/ m3，而成本水价较高，为0.45元/ m3，给水管单位带来了沉重的经济负担，造成了很大损失。收取的水费尚不够支付职工工资及管理费用，灌区也因缺乏足够的资金，老化的工程设备、毁损的渠系等不能得到及时更换和维修养护。对此，县上对三个灌区管理单位重新进行了分类定性，将管理站定性为准公益性事业单位，并进行了管理体制改革，县政府常务会于2008年10月28日第七次会议讨论通过了清惠渠管理局等三个水管单位的水管体制改革方案，同意由县财政负担纯公益性人员工资及经费，落实纯公益性岗位编制99人。目前已落实了准公益性岗位的人员经费，工程维修养护经费暂未落实。县属灌区管理单位状况得到了改善，但仍入不抵支。
2、泵站工程：主要采取承包、租赁、买断等经营模式，北部台塬区高扬程抽水站水价基本为0.4-0.6元/m3，南部平原区水价0.2-0.4元/ m3。
3、机井工程：80%为群众自建或民办公助建设，产权为个人所有，20%为集体所有但大多已通过承包、买断等方式交由个人管理，井灌水价北部台塬区0.6-1.2元/m3，南部平原区水价0.3-0.5元/ m3。
二、农田水利建设管理存在的主要问题
（一）水源不足。主要原因是气候条件及水资源条件制约引起。中等干旱年各类工程可供水量1.34亿立方米，缺水0.22亿立方米，缺水程度14%。特大干旱年可供水量1.08亿立方米，需水量1.72亿立方米，缺水0.64亿立方米，缺水程度37%，尤其是北部塬区缺水程度高达40%，北部塬区嵯峨、新兴、马额、陵前、徐木等5乡镇灌溉面积13万亩，但灌溉水源明显不足，总需水2600万立方米，而可供利用的地表水源仅1600万立方米，40%水源依靠地下水，由于超量开采，新兴、陵前一带地下水位下降明显，80年代以来，新兴地下水位下降10余米，陵前南塬下降30余米。
（二）建设配套资金不足。主要原因是地方财理拮据，无力承担。预计2015年我县农田水利建设将完成6000万元以上的投资，需要市县配套近1000万元，地方配套压力很大。
（三）水价改革受制于农产品收益。农田水利设施发挥的经营利润不显著，农产品价值偏低，部分地带群众产生“浇不起，不愿浇”心理。在北部塬区小型水利设施灌溉成本高，机井管理人员认为他们“保本微利”甚至“入不抵支”，用水户则认为“浇灌不划算”。
（四）基层水利服务体系及农民用水者协会能力建设还需进一步加强。目前，仅仅完成基层水利服务体系的机构设置，制度建设、队伍建设、业务技能培训能方面还不能跟进，基层服务体系服务能力还有待进一步加强，农民用水者协会组织管理意识和水平较章程还有一定差距，能力建设及该工作经费没有保障。
（五）管护投资不足，影响了工程长期效益发挥。
近些年来，农田水利投资主要用于项目建设，管护投资主要依靠水费收入提取，但国有灌区农灌水价自1997年以来未进行过调价，按照当时的水价核定标准，人员工资增长了5-6倍，目前，水费收入仅用于支付职工工资已十分困难，更谈不上提取维修养护费。对于民办水利者，工程规模小，收益小，仅靠收益支持维修养护仍存在困难。如泾惠灌区工程维修费每方水只有1分钱，按一个斗年引30万立方米水的斗，每年所筹维修资金仅3000元，但所承担的斗分渠长度基本在10公里左右，经费明显不足，管护困难。故在工程管护方面仍需财政予以扶持。
（六）存在建设用地问题。农田水利工程面广量大，布置分散，工程的位置确定受水源、交通、电力、建后管理等诸多因素制约，在土地利用规划中较难将建设位置定死，所以在农田水利建设过程中经常发生违规占地问题，影响了的项目的顺利建设。在末级渠道改造方面，由于群众垦种地头生产路及引渠后不愿退出，致使末级渠道引渠难以建设和保护，时有人为损坏现象，缩短了工程使用寿命，影响了工程效益发挥。
（七）农田排涝系统萎缩退化较为严重。我县南部灌区地形平坦，遇洪涝灾害后积水较为严重，上世纪50-80年代，南部平原各镇村均建设了排水沟，但随着近些年的干旱和农村劳动积累工的取消，逐年陶修排水沟的传统没能坚持下来，加之人为占用、垦种、弃渣，排涝系统萎缩退化严重，人为增加了排水难度。
（八）监管制约机制尚不到位。工程建成后交由灌区、镇村集体、农民用水者协会、或个体管理，对于县属灌区，水利局监管制约落实较到位，但对于镇村、协会、个体的监管，制约措施落实有一定难度，如限制水价问题，养护工程问题，水行政干预效果不很显著。
三、农田水利工程建设管理和改革的对策
（一）加强前期基础工作投入，提高规划设计质量。在以往的水利建设中，一般重视工程主体投入，不重视前期投入，造成了很多规划设计不合理问题，造成了资金的浪费，甚至重复建设，不但不能发挥最大的资金效益，而且在社会上产生不良影响。建议建立前期工作投入的长效机制，加强水文观测、水质监测、地下水动态监测、灌溉制度研究等方面的工作，为规划设计、方案比选打好基础。
（二）简化建设管理程序，节约成本，提高效率。对于常规性的节水改造、小型水利设施建设，技术难度相对小，无需花费太多的精力和资金用于重复性设计或审查，建议下放审批权，提高工作效率；一般资质施工单位具备承建能力，加之项目分散，投资小，工艺相对简单的项目明确不再招投标，以减小成本；对于水土保持、基本农田建设项目，受群众耕种时间制约及植物适生时间制约，履行招投标程序，往往造成时间上的错位，建议研究出案能够更有利于实践操作的管理程序。
（三）加大中省财政投入比例，减免市县投资及群众自筹额度，提高资金使用效率。市县配套及群众自筹往往落实不到位，不仅影响前期工作质量和进度，而且难以完成整体项目建设任务，不利于项目效益发挥。故建议加大中省投资比例，提高资金使用效率和效果，加大投入。
（四）建立小型水利设施维修养护补助的长效机制。工程设施要发挥长期效益，三分在建，七分在管，由于县一级财力拮据，加之农田水利设施大多微利经营，难以满足量大面广的维修养护需求，建议从主体项目投资中节省出一部分资金来，专用于维修养护，解决地方资金不足问题。
（五）积极扶持基层水利服务体系和农民用水者协会建设，建议从设施配备、制度建设、队伍建设、经费补助等方面加大对基层水利服务体系和农民用水者协会的支持。
（六）发挥市场导向作用，积极推进农业用水水价改革，农业水价实行成本核算，通过水价改革，使水利管理单位实现自负盈亏，走上良性运行的轨道。
（七）坚持工程与资源并重的原则，加强对民办水利项目及其他涉农项目水资源开发的监管，遏制盲目建设的现象发生。
（八）按照先易后难的原则，逐步恢复农田排涝系统。高标准农田的标准为“旱能灌，涝能排”，而我县排水系统萎缩退化十分严重，近些年，涝灾已开始抬头，如2011年西阳、陂西、高渠相继发生较严重涝灾。建议逐步恢复排水系统，先恢复干支沟，随后根据实际需要陆续恢复分毛沟。
（九）依法依规建设，避免盲目性。盲目建设不仅保证不了工程建设质量，而且还可能造成重复建设和安全隐患。在以后的建设中，要加强行业监管，坚决制止和打击盲目随意建设水利工程的行为。要由水利部门统一审查其必要性、可行性，审查对防洪保安、水源保护、环境保护、安全生产的影响，是否符合综合规划要求。要统筹考虑各相关部门投资，避免重复。
（十）要充分重视水资源反向调控经济社会发展的规律。水资源承载能力是有限的，我们在制定经济发展规划时，要尊重水资源对国民经济反向调控的客观规律，树立“以供定需”、“以水定产业”思路，积极调整农村产业结构，发展旱作农业和低耗水型工业，降低需水量，缓解供需水矛盾，促进农村社会经济可持续发展。