汉滨区叶坪镇农业综合服务站 陕西安康 725000
摘要：河流的治理是非常复杂的工作，包括水资源的保护、水环境的治理、水生态的修复、水污染的治理等，这些工作涉及到多个部门，但其管理职能相互分割，这给河流的管理带来了很多的困难。推行河长制，有利于涉水职能部门之间的统筹安排和协调合作，河长制是水治理工作的创新制度，对改善河流面貌有很大的作用。鉴于此，文章结合笔者多年工作经验，对推行“河长制”的现状及建议提出了一些建议，仅供参考。
关键词：推行“河长制”；现状；建议
引言
长期以来，我国水生态环境总体形势不容乐观。由于行政权限、技术资源、人员设置等方面的限制，环保、水利等部门往往没有足够的余力来控制和调度水环境治理的各个方面。要以“河长制”实现“河长制治理”的目标，必须完善河长制的相关配套机制，积极引导公众参与河长制治理和保护，营造全民治水的氛围，进一步完善和完善政府水污染控制的能力和制度，建立协调规范的治水机制，改善水资源和环境，促进我国社会经济的发展，为健康、可持续发展奠定坚实的基础。
1、河长制概述
1.1河长制出台的现实背景
2007年太湖爆发蓝藻事件造成的无锡市供水危机引起了全国的高度关注，在此背景下，无锡市首先创造性地提出并实施了河长制。因此，现行水环境立法和规划规定，地方政府一方面对区域环境质量负责，另一方面对水利、环保等职能部门的水环境保护责任负责。从表面上看，与发达国家相比，这些法规并不缺乏；这些机构的监管职责也相互关联，但我国水环境治理形势依然不容乐观，甚至一些地方河流污染日益严重，水环境治理质量没有提高。这说明我国现行的水环境立法和规划在现实中没有得到有效实施，作用也没有得到有效发挥。
1.2河长制制度的必要性
（1）这是现代国家治理体系的必然要求。从国家治理体系的要求来看，它包括政治、经济、文化等方面。因此，国家治理现代化的目标需要以制度保障为出发点，在全面深化改革的过程中不断完善各制度的民主要求。党的十八大还强调了生态文明建设的重要性，把生态文明建设提升到了一个新的战略高度。但是，我国目前的生态文明建设还存在着明显的缺陷，特别是在水污染方面，由于缺乏制度保障，长期以来控制效果有限。因此，重视制度创新，以河长制为管理基础，可以解决补水环境管理中的诸多问题。借助无锡市最早实施的河系动力，通过合理调度和协调，我们充分掌握了水环境污染的主要原因和不同程度，落实了责任要求和管理制度，明确了法律和环境行政手段管理的方向，成为现代国家治理体系的必然要求。（1）现代管理能力的体现。河长制的出现，使地方行政长官成为河长，将环境管理目标分解为个人，落实到位，开展河道整治、环境治理等工作的规划，客观上调动了企业、居民的参与以及其他社会学科。另一方面，国家治理能力也应建立在体制能力的基础上。河长生产作为水环境管理的主要制度创新方案，也反映了国家制度能力的提高。虽然目前的水系在体制和实施上还存在缺陷，但通过民主规范的管理方案，也能体现国家的综合治理能力。
2、推行“河长制”的现状
2.1河长制地方立法不够完善
目前，由于地方法律法规对河流系统的重视程度不同，河流系统的相关规定只体现在对地方监管环境的单一监管上，是片面的、零散的，不能从多个角度对河流系统的各个方面进行监管。众所周知，一个地方环境立法体系应该作为一个整体来加强水生态环境建设，必须依靠一个完整统一的法律有机整体。在国家立法层面上，我国《水法》对河长制度缺乏规定。进一步修改和补充《水资源保护上位法》的立法空白，建立相应的河长制体制机制，形成与《水污染防治法》相衔接的制度体系。在地方立法层面，除江浙冀等少数省份外，其他大多数城市和地区还没有制定专门的水系地方立法，主要依据的是各地的水系工作规划、水系实施规划，《河系行动计划》等文件以行政手段实施河系，陷入困境，河系“人治”之争存在一定的制度不稳定性。可见，我国一些地方在河道管理体制上存在一些立法空白。要加快地方立法，建立地方长效机制。同时，要加快建立健全《水污染防治条例》、《水资源保护管理条例》、《河道管理条例》等相关法律法规之间的内部标准协调机制，使之相互补充、相互衔接，构建有特色的地方监管体系。
2.2河长制信息公开程度不足
一是流域间信息共享不足。目前，我国实行“一段、一长、一段、一块”的流域管理模式，但河流流经不同的行政区划。一般来说，行政区划和区块管理使得政府各职能部门只向下属上级汇报工作和交流信息，而与相邻行政区划的相关部门缺乏正式的信息交流。缺乏信息共享意识和防范行政区域间信息垄断，导致不同行政区域工作重复和冲突，难以形成有效的流域管理合力。二是部门间信息共享不足。我国水环境按水体的行业属性进行管理，分别由水利部、交通部、渔业部、国土资源部、林业局等部门管理。这种按水功能划分的管理体制，使不同部门按照不同的内部规划和利益角度进行流域管理，导致管理部门之间的交叉冲突，分割了水环境管理的整体性。三是政府与公众信息共享不足。在现实中，一些政府部门受到“官本位”观念的影响。他们认为决策者能够代表公众利益，不愿意听取公众意见，更不愿意受利益集团强势的影响，从而降低决策效率。因此，向社会公开的信息之间存在着取舍，只公布了一些基本的水资源信息，而对一些重要而敏感的信息公开，仍然缺乏透明度。
2.3河长制考核问责制度存在软肋
通过对河长制考核问责办法进行比较和总结，发现大部分方案只涉及考核问责结果，没有形成完整的考核问责制度。对考核问责的主体、具体内容和指标、考核结果的应用等没有具体规定。缺乏详细的考核和问责机制，大大削弱了问责的有效性。
2.4智慧应用不多
智能应用是指对各种监管、管理和服务对象的行为进行识别、模拟、预测和快速反应，以促进政府监管更加高效、社会管理更加准确、调度运行更加科学、应急响应更加快捷、服务更加友好人民。目前，河长系统管理信息系统的建设还处于信息管理与报送、业务信息统计与查询、信息发布与显示等人工智能应用的初级阶段，大数据分析等应用还不足以满足河长系统管理的需要。
3、建议
3.1健全工作机制
河湖治理的难点就是水系有跨行政区域和流行性的特点，河长制的实施就是要保障各区域之间的相互协调，河长有协调上下游、左右岸水事的职责。河长有省、市、县、乡四级，甚至有的地方到了村五级，跨级的河长相互监督。上一级的河长要协调下一级河长分管河段、河流的水事关系，确保各区域的工作顺利开展。要制定并落实河长巡查、会议、考核等相关的制度，各部门间保持联动，共同推动“河长制”工作的实施，切实做好河湖管理工作。对于河湖管理工作中出现的问题及所面临的弊端，需要河长牵头落实好相关工作清单的编制，要做好年度任务书，并要求相关人员严格执行。做好河长工作手册的编制工作，确保河长的巡查、督察、协调、考核以及信息通报等行为更为规范。针对巡查过程中发现以及人们举报的问题，应及时督办查办。
3.2加大宣传力度，增强社会公众参与度
对于河湖的治理，只靠政府的力量是不够的，要充分利用各种媒体，加大宣传力度，充分吸纳社会力量创建共同参与、共同落实的良好氛围。如利用公众号把河湖的信息、河长的职责、管护的目标，管护知识、监督电话等向大众公开，接受大众的监督。同时，随着河长制的推行，也激发了民间治水的激情，河流流经的区域，涌现了许多以党员、团员、机关干部、农民等广泛参与的民间河长，在大家的共同监督下，沿河、沿湖的排污超标的企业被关停，环保意识较强的企业自觉寻找污染治理措施，发展生态循环经济。
3.3依托河长制全面推行横向水生态保护补偿机制
加强当地流域水环境管理和生态保护，依托水系，不断改善水环境质量，建立合理的生态补偿机制，特别是注重建立横向补偿制度，有利于地方经济社会协调发展和环境生态保护。为确保水体生态安全，应通过立法建立横向生态补偿机制。一是各地加快制定地方的《生态补偿条例》，在实施河长制下，积极开展水环境生态修复，明确建立横向生态补偿制度，推进局部横向生态补偿，并对跨区域之间的效益区和保护区进行补偿。二是明确赔偿主体。横向生态补偿是同级地方政府之间财政资金的相互转移补偿。以政府为补偿主体，坚持政府主导，统筹筹集和安排生态补偿资金，组织管理相关生态补偿资金。三是探索多种补偿方式，除资金补偿外，建立生态补偿协商平台，积极鼓励采用产业转移、人才培养等补偿方式，建立符合补偿需求的补偿机制。五是成立专门的生态补偿机构，从多方面考虑治理和恢复工作，明确生态补偿资金的使用方式，用于生态保护、生态治理，流域生态修复和民生改善，强调后期效益，跟踪各项指标监督管理，督促各项措施落实。
3.4健全涉水责任法律体系
河长制度的运行离不开相关法律法规的保护。完善的法律法规可以为河长制度由“名”到“实”的转变提供行政规范和执法保障。近年来，环境保护、农业等领域有关资源保护的法律法规不断完善，对完善河流系统相关法律法规具有参考意义。针对处罚力度小、违法成本低的问题，要完善和完善与禁止性、强制性规定相对应的法律法规，加大对相关水资源违法行为的罚款力度，加大对违法行为的行政处罚力度，增加违规者的成本，让违规者远离。此外，对涉水违法行为要建立更加完善的强制处罚措施，有关部门也要有相应的执法手段，如加大拘留、查封场所、冻结存款等行政强制措施，确保水资源违法行为的有效实施执法人员。同时，还要明确河长制度的考核机制和能够及时处理问题的应急机制，使河长制度管理有法可依，河长管理有章可循。
3.5完善河长考核问责机制
地方政府应根据当地自然环境和实际情况，制定河流管理和保护规划，根据不同河流存在的主要问题，制定科学的河流管理规划，并结合评估期。首先，要完善河道管理者绩效考核指标体系，将当地企业和居民纳入考核监督主体，把人民群众对河道管理的满意度作为绩效考核指标，促进考核主体多元化。其次，要明确河道主管和其他相关责任部门的职责分工，细化各级河道主管的职责，落实好河道主管的目标、职责和任务，通过定期或不定期检查，监督河道主管的工作，督促各级河道主管严格执行有关制度，促进河道防治工作的长期化、规范化。
3.6科技驱动应用创新，深度开发智慧功能
在深入分析河流系统治理和河道主管系统管理要求的基础上，运用人工智能、大数据、虚拟现实等信息技术，深入开发相关智能应用功能。通过感知数据采集与业务管理的集成、河流网格管理与河流系统治理的集成、河流相关项目管理与评价分析的集成、河流巡调工作与监督评价工作的集成、GIS系统的集成而业务系统，日常管理与应急管理的集成，可以方便江湖管理相关人员的业务管理，信息高度共享，系统高度集成，从而真正实现相关人员所需的信息和手段全部体现在系统中。
3.7加强信息基础设施的建设，实现河流管理的透彻感知
根据水系监测管理的具体要求，在现有地面监测站网的基础上，充分利用物联网、卫星遥感、无人机、视频监控等技术手段，规划水质、水情、工况、雨情建设，气象等监测站作为一个整体，查明现有台站情况，按照泄漏检测和缺陷补偿的方式新建监测站，对不符合使用标准或智能感知要求的台站进行升级改造。舆情分析、图像识别、智能语音交互、知识地图等技术的应用，将拓展信息采集的途径和手段，全面提高系统的透彻感知能力、自动化和智能化技术水平。
3.8保证河道治理的持续性
要抓紧整治江河湖泊“清四乱”。各部门要按照职责分工，加大问题调查力度，严格依法处理。在制度实施过程中，要与相关水污染企业沟通，不断完善相关法律法规，这也是确保制度稳步实施的关键。通过相关法律法规，明确河长的职责和权利，确保河长制度的积极落实。推进“一河一策”规划的制定和具体实施，摸清省、市、县、乡江河湖泊底数，积极加快江河湖泊划界。同时，下发任务书，加强水资源保护，优化饮用水卫生监测，加强水污染防治，开展水环境治理，不断完善河道整治长效机制。
结束语
河长制制度的深化改革需要社会各层面之间的联系，我们也需要充分认识到河长制制度下不同角色的职责。改善我国河水治理现状，促进经济发展背景下的绿色与环保，推动构建环境友好型社会。因此，有先进的治理体系才能提升治理能力，这也是河长制制度价值的有效体现。
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