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摘要：面对日趋增长的公共服务需求，政府部门由于资金紧缺，以及缺乏长期而有效的经营管理，开始越来越多的转向市场，求助于私营机构提供服务，PPP模式在全世界的应用成为一种趋势，但PPP模式亦是一把双刃剑。它能解决政府发展公用事业资金不足的瓶颈，通过市场机制可以更加灵活地运作，对社会资源进行优化配置，与传统模式相比，PPP模式被视为一种更具社会效益的基础设施建设方式；但是如果应用不当，亦会给政府、公众及私人机构造成损害，导致公私两败俱伤的局面。如何既能保障公共产品的公共性质，又能够促使企业通过改善管理提高效率，是个值得研究的课题。为促进我国PPP的进一步发展，迫切需要进行相应改革，并尽快开展新型PPP模式试点。
关键词：PPP；对策；社会资本；基础设施建设；政府
一、我国PPP模式发展现状
2004年，建设部颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号），将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。各级地方政府也纷纷以126号令为模板，先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件，用于引导和规范特许经营项目开发。中国式PPP进入发展浪潮。此阶段，PPP项目仍然缺乏顶层设计，一切以地方政府短期实用目的优先，各种问题依然延续。但成功的PPP经验经过复制与改良，促进了PPP理论发展。实践与理论共识初步成型，政策法规框架、项目结构与合同范式在此阶段得到逐步确立。
二、PPP模式在我国发展遇到的问题
2.1缺乏专门的适用于PPP模式的法律法规
1、PPP涉及财政、投资项目管理、招投标、融资、价格管理和公共服务等多方面的工作，现阶段中国尚没有成文的关于PPP应用的法律法规，中国出台较早放入法律法规，大部分是针对BOT项目而不是针对PPP模式制定的，这种开放式的构架不利于国家对PPP项目的统一管理。
2、现有的管理体制不适应PPP自身的特点。一是我国政府内部没有设置专门负责PPP项目统计、政策制定和协调的常设机构，PPP决策处于一事一议的状态，缺乏综合谋划和长远考虑。二是PPP项目的立项审批仍沿用一般政府投资项目流程，没有针对其特点设计专门的审批流程与项目评估标准。三是对地方政府实施PPP项目缺乏规范与指导，导致PPP发展在地区间不均衡，各地政策差异大。
3、由于法律法规的修订、颁布等，导致原有项目合法性、合同有效性发生变化，给PPP项目的建设和运营带来不利影响，甚至直接导致项目失败和终止。我国缺少相关法律，对原先签订的PPP项目进行保护。如江苏某污水处理厂采取BOT模式融资建设，在合同签订后颁布了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回收项目有关问题的通知》，外方投资者被迫与政府重新协商投资回报率。
2.2政府在公共设施建设中占主导角色
1、目前，在PPP模式运营过程中，政府部门身兼直接投资者、直接经营者和直接监管者的三项职能，很容易在具体的工作中产生混淆。
2、地方政府在PPP项目实施过程中诚信欠缺问题突出。调研发现，地方以政府换届、规划变更或财政困难等为理由，违反合同、不履行合同规定的法定责任的现象较普遍。
3、部分项目建设企业尤其是民营企业在PPP项目招标中以超低的价格参与项目的公开竞标，中标后，往往再以各种理由提价；如果条件得不到满足，就以拖延施工或干脆退出相威胁。由于此类项目涉及到公共服务，地方政府无法承担项目中断的后果，导致部分地方政府主要依靠国有企业实施PPP项目。
4、政府信用风险高。地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。
项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。在廉江中法供水项目中，政府与合作方签订的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》中，政府承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不少于6万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅为2万立方米，合同难以执行。PPP项目通常与群众生活相关，关系到公众利益。在项目运营过程中，可能会因各种因素导致价格变动，遭受公众的反对。如北京第十水厂由于成本上升需要涨价，但遭到来自公众的阻力，政府为维持安定也表示反对涨价。
三、我国PPP模式发展对策分析
3.1健全和完善PPP制度框架与法规体系
1、加快国家层面的PPP立法。正在起草的《特许经营法》应引入PPP概念，并能满足各种不同形式PPP的法律要求，明确PPP应用范围，政府审批权限、流程和管理程序，政企的核心权利和义务，合同框架和风险分担原则，退出机制和纠纷处理机制，财政规则与会计准则，政府监管与公众参与制度等，建立起较为完善的国家层面的PPP法律框架。
2、制定和完善PPP政策体系。努力构建一套完整的PPP政策体系，覆盖PPP涉及的财政、投资、融资、价格、市场准入、服务质量监管等多个方面与环节，加强部门问的相互配合与协调。
3、构建有效的组织管理体系。为加强PPP的立法与政策制定、组织协调、规范指导和信息统计等方面的工作，应借鉴英国基础设施局等国际经验。结合转变政府职能和机构调整，设立专门的PPP管理机构。建议在我国负责政府固定资产投资项目审批、基础设施建设规划等相关工作综合性部门下设立这一机构，统一负责组织、管理协调全国PPP项目有关事宜。地方政府也设立相应机构。
3.2拓宽项目融资渠道
1、设立PPP项目担保基金。为更好地调动银行发放项目贷款的积极性和保险、养老资金投资基础设施的积极|生，应加快设立PPP项目担保基金，对因地方政府的失信行为而给银行造成的不良贷款或给保险公司造成的投资损失，可由基金给予相应的资金赔偿。
2、进一步放宽养老、保险等资金限制。适当放宽基本养老保险的投资领域限制，允许其拿出5%左右的资金用于基础设施投资，进一步放宽保险基金、社保基金等投资于基础设施的相关限制条件，使上述基金能参与基础设施PPP项目建设，改善基础设施PPP项目长期建设资金不足的局面。
3、积极开拓多元化的融资渠道。积极引入产业投资基金、信托资金等方式，引导私有资本进入公共投资领域。同时，可采用资产证券化（ABS）方式盘活基础设施存量，引入民间资本，减轻地方政府的债务负担。借鉴国际经验，政府可尝试设立适应性缺口补偿基金（VGF）补助社会效益大而短期存在资金缺口的PPP项目。
3.3完善市场准入和退出机制
1、完善市场准入机制。进一步放宽私营部门进入基础设施领域的准入限制，改善私营部门的市场准入环境，放宽民营企业投融资领域、登记事项、前置审批等市场准入领域的限制。出台优惠的特许权支持政策。
2、建立项目退出机制。建立PPP项目产权交易市场和股权转让系统，为企业提供便利的产权和股权流转服务，使私人部门能通过股份转让实现投资回收，以求合理退出。
3.4建立有效的风险分担和信用约束机制
1、建立合理的风险分担机制。由对风险最具有控制力的一方承担相应的风险；政府应承担法律政策变更等风险；社会资本承担项目建设、运营过程中的成本、工期、服务质量等方面的风险。同时，收益应与承担的风险相匹配，平衡好各方利益。
2、优先在PPP项目领域建立信用约束机制。加快推进社会信用体系建设，可优先在PPP项目领域建立信用约束机制，严格约束政府和企业的不守信行为，保障PPP项目的稳定性和持续性。
3、提供政策支持，进一步完善法律法规