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摘要：为了贯彻落实中央《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》相关部署要求，自然资源部发布了《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，海南省自然资源和规划厅也出台了《关于申报全域土地综合整治试点的通知》。《全国国土规划纲要（2016-2030年）》和《全国土地整治规划（2016-2020年）》分别就实施农村土地综合整治作出具体部署。对此，自然资源部强调，要从自然资源部职责特别是乡村规划、土地综合整治等角度，深入总结经验，做好工作。
关键词：海南；土地；综合治理
基于政治站位及立足海南省从耕地开垦为主的土地整治中心工作与转型全域土地整治试点的思考，本人就海南省土地整治的现状、必要性，全域土地综合整治的路径、目的、操作运行、风险评估等问题进行探讨。
一、全域土地综合整治的概念与任务
（一）全域土地综合整治的概念
全域土地综合整治是经调研后分析选址某个特定区域，以地区土地利用总体规划的全域规划确定的目标与用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为运作平台，推动田、水、路、林、村综合整治、推进城乡一体化进程的一项城乡系统工程。
（二）全域土地综合整治的任务目标
全域土地综合整治多维度问题是“破解耕地保护碎片化、村庄用地无序化、生态系统退化、环境质量恶化、农村发展低散弱等问题，优化农村生产、生活、生态空间布局”。
通过土地整治和城乡建设用地增减挂钩等平台，对农村“田水路林村”进行全要素综合整治，实现整治区域耕地集中连片保护、建设用地集约高效、生态环境美丽宜居。
二、必要性
（一）提高政治站位
2018年6月，党中央国务院发布《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，提出加快国土综合整治，实施农村土地综合整治重大行动，到2020年开展300个土地综合整治示范村镇建设。《全国国土规划纲要（2016-2030年）》和《全国土地整治规划（2016-2020年）》也分别就实施农村土地综合整治作出具体部署。
（二）海南自贸港的战略定位
中共中央国务院《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（2018年4月11日）中给海南的战略定位“三区一中心”中指出，“全面深化改革开放试验区。大力弘扬敢闯敢试、敢为人先、埋头苦干的特区精神，在经济体制改革和社会治理创新等方面先行先试。适应经济全球化新形势，实行更加积极主动的开放战略，探索建立开放型经济新体制，把海南打造成为我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户。”为全国生态文明建设探索经验，实行最严格的生态环境保护制度，率先建立现代生态环境和资源保护监管体制，严格保护海洋生态环境，建立健全陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。海南全域土地综合整治试点工作也是落实“中央12号”文件精神真实写照。
（三）合理调整永久基本农田，盘活乡村存量建设用地
确保整治区域内新增永久基本农田面积原则上不少于调整面积的5%，更新完善永久基本农田数据库（自然资源部文件）。
全域土地综合整治对乡村振兴战略的实施具有实际意义，是建设生态农业的重要保证，同时也是统筹农用地、低效建设用地和生态保护修复，促进耕地保护和土地节约集约利用，解决一二三产融合发展用地，改善农村生态环境，助推乡村振兴。是实施乡村振兴战略的重要手段。
（四）是解决农民实际需求的田间农业用水问题
该项目是解决县城附近村庄人多地少的高产田，修复后，加强管护，能发挥当地农民生产用水问题，解决农民的实际需求，利大于弊。
（五）改善村容村貌必由之路
全域土地综合整治可解决农村的“高山偏远村”、“空心村”等问题。
是改善农村人居环境最好路径。农村垃圾处理、污水治理是乡村人居环境建设的两个前置性工程，做到位才可避免工作反复，可以此为“先手棋”，推进全域性整乡整镇整治。
（六）是实施国土空间规划的平台抓手。
全域土地综合整治项目的实施是充分利用自然资源改革后正能量的充分体现，以实施国土空间规划的平台为抓手更好地服务“三农”工作具有非常大的实际意义。
（七）实施乡村振兴战略的重要手段
改善农村生态环境，助推乡村振兴。
三、海南全域土地综合整治的现状分析
根据海南的实际情况作如下几点问题的现状分析：
1、全新运作概念
之前海南省的土地开垦只是单纯的土地整治，而现在提出是全域性的，包括田、水、路、林、生态工程等等，是全方位的，对海南来说全域综合土地整治试点项目还是空白。但在全国已有成功案例，有浙江、上海、四川、江西、湖北、河南已有运行成功案例，尤其浙江最为成功，是典型个案，值得学习与探讨。
2、资金需求大，筹措压力巨大
一是中央财政投入明显下降，二是地方财政投入不足，三是社会资本投入占比不高。运作企业主体难以承受大的资金运作
3、项目回报期长
全域综合土地整治试点项目是整镇镇村推进，项目完成期长，回报期更长，搞不好会陷入债务危机，自拔不能。
4、需协调的政府部门层次多，利益利益链长，难以沟通。全域土地综合整治涉及面广、项目类型复杂、行业主管部门多
5、海南全域土地综合整治人才储备不促
就目前海南全域土地综合整治人才储备不足，要全程完成全域土地整治工程项目有点难。
6、运作主题的盘大，产业链衔接复杂
全域土地综合整治项目涉及产业链复杂，在海南还没形成有机衔接运行机制及相关经验管理能力。主动能动性差、激励机制不健全、资金投入后续融资无渠道可循、局限性明显。
7、总体设计及运营团队缺失
目前，省内全域土地综合整治项目的设计团队的综合能力尚未形成，这需总设计，再分行业设计，包括水利、交通、自然资源和规划、农业农村、林业、生态资源等等各相关行业设计团队的紧密配合。
四、全域土地综合整治试点的运作
根据中央及各部委出台有关土地综合整治政策提出加快国土综合整治，实施农村土地综合整治重大行动，开展个土地综合整治示范村镇建设及实施农村土地综合整治作出具体部署，这就是全域性的，项目运作需掌握如下几个要点。
（一）项目前期调研，收集申报数据，协调沟通，做到部署有序推进。
以地产曾经交流运作土地储备项目地为调研目的地，协调召开专题及联席会议，掌握准解数据
（二）项目选址
根据调研与协调得到的数据进行分析，利用经济学原理比较、反复、计算决定选址特定区域。
1、综合考虑对全域整治有政府推动、有整治要求、有群众基础的乡镇。2、思路：集聚提升、城乡融合、特色保护、搬迁撤并，因地制宜、分类推进全域土地综合整治。
（三）项目数据指标的准确填报
1、选址区域：户数、人口、中心坐标、预计投资、实施期限、村庄规划编制情况。
2、所选址区域的国土空间利用现状数据指标
（1）农用地面积，包括耕地面积、永久期本农田面积。
（2）建设用地面积
（3）未利用地面积
（4）生态红线划定面积
（5）整治区域面积
以上问题需在确立项目选址后完善。
3、预期建设目标
（1）建设用地复垦面积；（2）节余建设用地面积；（3）新增一般耕地面积，其中，新增水田面积、新增一般耕地面积；（4）损毁土地复垦面积；新增生态修复面积。
以上为申报试点要件。
（四）试点目标
农用地整理，建设用地整理，乡村生态保护修复
“全域土地综合整治是以科学规划为前提，以乡镇为基本实施单元，整体开展农用地、建设用地整理和乡村生态保护修复等，对闲置、利用低效、生态退化及环境破坏的区域实施国土空间综合治理的活动。”
（五）成功模式与参考成功要点
推动土地整治与多种要素的综合跨界融合，以“多目标定位、多模式实施、多元化投入”为特点的土地综合整治逐步推进。
1、成功模式
（1）发达地区模式
侧重服务城乡融合发展，保障农村新产业新业态发展用地，统筹产业发展空间。
（2）中部地区模式
侧重助推乡村振兴战略实施，着重解决现代农业发展、空心村整治问题。
（3）贫困地区模式
侧重服务国家脱贫攻坚战、解决耕地保护、异地扶贫搬迁、农村基础设施建设、产业扶贫用地等问题。
2、实施模式
（1）政府和社会资本合作（ppp）模式
（2）委托代建模式。
（3）社会资本自主投资模式。
（4）代建后补模式。与乡镇政府和市县自然资源和规划局三方合作协议。
因地制宜实行“全域整治、整镇整治、整村整治”等不同的整治模式和路径，合理确定整治目标、整治方式、整治工程，尽力而为、量力而行，防止急功近利、大拆大建。
3、参考步骤
浙江示范运作参考步骤
一是规划先行。以海南“百镇千村”建设规划的镇域为龙头，村庄布局规划、中心村建设规划、农村土地综合整治规划、历史文化村落保护利用规划为基础的“1+4”镇域美丽乡村建设规划体系。
二是步步为营。“从农村实际出发，把握好整治力度、建设深度、推进速度、财力承受度以及农民接受度，不搞一刀切、大拆大建”。可从“农村垃圾处理、污水治理”两个乡村人居环境建设入手，推进全域性整乡整镇整治。
三是发动群众。以“发动群众、依靠群众”为抓手，夯实美丽乡村建设的群众基础。把农村生态环境、乡土文化等优势转化为发展显势，规划、建设、管理、经营、服务并重，把美丽乡村建设与农村新型业态培育有机结合，开拓农民“就地就近就业”门路，激发农村发展内生动力。
（六）浙江案例的阶段性要点
浙江“千村示范、万村整治”工程推进的经历三个阶段：
“示范引领，多个建制村推进道路硬化、卫生改厕、河沟清淤等；年整体推进，主抓畜禽粪便、化肥农药等面源污染整治和农房改造；深化提升，攻坚生活污水治理、垃圾分类、历史文化村落保护利用”。
（七）运作机制
1、政府主导机制
政府主导、部门协调、上下联动的工作机制，统筹推动、压实责任。
2、多元化投入机制
新增建设用地土地使用费、土地复垦费、土地出让收益、乡村振兴战略资金。
3、放管服要求
根据区域运作模式采取不同的灵活放管服（这是政府行为部分）
综上所述，海南的全域土地综合整治试点要与生态修复工程、国土空间规划工作进行有机衔接，以海南“多规合一”成果与全省一盘棋“同城化”的村庄规划编制为依据，用好村庄资源、区位条件和发展趋势，统筹谋划村庄发展定位、生态保护、主导产业切入、用地布局、人居环境整治、建设项目安排等工作，合理划定农业生产、村庄建设、产业发展和生态保护等功能划分。通过规划管控和空间治理，处理好空间腾挪、布局优化，形成高效集约的空间形态。
当然，在项目运作还要做好沟通协调到位，寻求政府各层面的全力支持，管理得当，分工明确，量力而行，分步实施，可获可观的利润空间。这利国利民，又积累此方面的运作经验，为以后项目运作主体企业的发展空间进一步提升创造行业知名度，同时，也得到一定的业绩。但是，此项目投资大，项目涉及各利益相关方层次多成分复杂，投资需谨慎。
参考文献：
[1]以全域土地综合整治为抓手 高质量助推乡村振兴——以平湖市为例[J].时逸，胡一婧.浙江国土资源.2019（11）
[2]借鉴德国乡村整治经验 助推全域土地综合整治[J].谭荣，王荣宇.浙江国土资源.2018（10）
[3]全域土地综合整治视角下村庄空间优化对策[J].刘敬财，王炳华，刘斯琦，孙艳.乡村科技.2019（33）