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摘要：近几年我国一些党的基层组织出现了涣散软弱的现象。主要原因是基层党组织政治功能的定位不明晰，执行党内法规的力度不强，党内法规尚未深入基层党员干部意识。在全面决胜小康社会和构建社会主义法治国家背景下、党内法规具有“法”的因素，与国家法律同样属于社会主义法治建设的依据。随着经济社会不断发展，对基层政治功能与法治建设的要求都日渐提高。基层党组织在肩负党的时代使命和贯彻落实党内法规方面还需大辐提升力度，需要把现代法治理念与执行党内法规的要求全面贯彻到党的基层队伍中去。明确基层党组织的政治功能定位、全面提升其政治功能，贯彻执行党内法规。
关键词：党内法规；基层党组织；政治功能；路径
基层党组织的政治功能,是指基层党组织贯彻党的路线、方针、政策,保持党的先进性和纯洁性,领导本组织内党员履行党的义务、保障党的权利,发挥党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用,确保执政党在基层执政基础坚实牢固的功能。在新的历史时期，基层党组织充分发挥其政治功能，对于实现全面建设社会主义法治和全面决胜小康，具有重要的历史和现实意义。
当前在基层一级党组织实践中对于党内法规的认识、宣传、执行和监督较为普遍地存在着实施不到位、执行力偏弱的现象，但是如何抓住问题瓶颈并寻求解决问题的路径则显得较为关键。拿当前正处于的疫情阶段来说，有些问题暴露的比较突出，但同时也有利于迅速地找出解决方案。由于无论对于党员干部还是一般的群众都有着比强烈的解决愿望，所有人的参与度、配合度都较高。但是，由于平时的“基本功”做得不够扎实，使得在应急时期出现一些问题解决不到位的现象却不知如何处理；甚至一些党员干部、部门领导由于守规意识不强，工作中也带头破坏了规则，漠视了党内法规的严格要求与国家法律的严肃性，最终不得不自行承担让老百姓唾弃、被组织约谈、处分、免职甚至被开除党籍的后果。这样的现象在此次疫情时期不断暴露，不但暴露出某些党员干部平时没有看到的素养之差，而且也在一定程度说明了党规党纪在一些区域、部门和基层干部之中根本没有受到重视和教育的不争事实。可见，如果不坚持落实党内法规的执行，基层党组织的政治功能就很难以发挥到位。
一、党内法规的时代属性
党的十八届四中全会指出，建设中国特色社会主义法治体系，要“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系”，把党内法规确立为社会主义法治体系的重要组成部分。这是新时代中国特色的社会主义法治体系的重大理论创新。
目前，学界对于党内法规的属性研究，主要有以下三种学说。
（一）软法论
宋功德认为，党内法规不能依靠国家强制力作为其保障手段，因此不具有强硬性。但具体于党内组织和党员而言，则具有遵守和受约束的强制性。
党规姓党而不姓国。党内规章制度在政党组织自身建设、党内治理方面具有意思自治属性，这种意思自治的典型形态便是法理型模式下的规则之治，形成了以党的章程为最高层级的以各种规章制度为辅的体系。
党内法规作为中国特色社会主义法治体系的重要内容，对于建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家具有极为现实的意义。
（二）二元属性论
清华大学屠凯认为，党内法规同时具有法律和政策的双重属性，因此党内法规既可以纳入广义的法的范畴，也可以纳入政策的范畴，是具有法律与政策二重属性的规范性文件。
基于它的法律特征，在广义的“法”与其它社会现象的对立中，党内法规可以纳入“法”的范畴，是事实上的行为规范，在某些重要领域发挥着骨干作用;基于它的政策特征，在国家法与党的政策的对立中，党内法规应当属于政策的范畴，反映新鲜经验且须具有较高的前瞻性。
表现出法政二重属性的党内法规，不是法律文件和政策文件的交集；不是由政策向法律过渡的中间产品；不是片面追求形式逻辑的封闭自洽系统。法政二重属性要求党内法规的管辖范围、制定程序、结构形式和适用方法都区别于国家法。
（三）权力规限论
武小川认为，党内法规无论是在价值理念还是形式特征上都与软法存在差别，只有从规范和限制权力的角度出发看待“党内法规”概念，才能更好理解党内法规在从严治党中的价值理念和形式特征。党内法规的重要意义在于通过自我约束进行规范和限制，以自我严格约束的方式进行管党治党，更好促进党的集体的建设。
“党内法规”的权力规限论是指，中国共产党为更好地行使执政权，自觉借鉴国家法律对国家权力的规范和限制方式，运用党内法规来管党治党，实现党内管治的法治化。规范权力意味着各种党内活动都要依据既有的程序和方式进行，限制权力则意味着把权力关进笼子，要求各种党内活动必须恪守边界，不得随意侵入国家权力领域和公民权利领域。
（四）其它理论
周叶中认为，党内法规建设有利于推进党的依法执政和加快建设社会主义法治国家。
马康认为，党内法规和国家法律虽然存在一定区别，但是基于价值取向的一致性，故而党内法规和国家法律应当是全面依法治国的一体两翼，只有实现党内法规和国家法律的相辅相成、相互促进，才能真正实现全面依法治国。他提出，党内法规的研究不能以西方法学的形式理性作为评价的标准和参照物。随着中国特色社会主义法治事业的发展和完善，党内法规的研究要从素视角分析，党内法规的制定包括制定主体、制定对象、制定程序和制定形式。党内法规的特点在于文本的条款性、位阶性、约束性。
西南政法大学付子堂认为，党内法规和国家法律具有一种价值取向的一致性，因而具有融合性。“纪严于法、纪在法前”又明确了党内法规与国家法律在标准要求上具有层次性。中国共产党的党内法规并不同于普通的社会组织和公民团体的规章——他们对于其成员的约束力，不可与党内法规相提并论，相关党内处分的严厉程度与后果更可堪比一定程度的国家强制力。
北京大学法学院教授姜明安认为，“党内法规”的基本性质属于社会法和软法。但是由于我国宪法确立的中国共产党的特殊领导地位,中国共产党党内法规对党务的调整必然影响和涉及国务。从而,中国共产党的党内法规又同时具有一定的国家法和硬法的因素。
中国政法大学法学院教授王建芹提出，党内法规的颁布实施仅仅是制度建设的“上半场”，其是否得到了严格的、有效的贯彻执行与落实，不仅关系到依规治党领域中党的自身建设问题，更关系到党领导法治国家建设过程中的核心领导地位问题。因而，她认为尽快构建一套科学、完整、具有可操作性的党内法规实施后评估体系具有很强的现实意义。
二、基层党组织贯彻党内法规的时代意义
党内法规是党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。党内法规的名称限定为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等七类名称，而且不得重复命名，这与国家法律的命名方式具有相似性。
（一）贯彻党内法规是推动基层全面从严治党的必由路径
全面从严治党与党内法规建设相辅相成具有内在的逻辑关系，以党内法规建设贯彻全面从严治党，同时也要借全面从严治党完善党内法规。一方面，党内法规为党内政治生活制定了“行为规范”，党内法规的建设恰好为全面推进从严治党、净化党内政治生态提供了重要保证，确保党的建设始终有规可依；另一方面，党内法规为党员划定了“行为红线”，明确规定了党员的地位、权利和义务。
（二）基层党组织贯彻党内法规是提升政治功能的有力保障
基层党组织是党在基层执政的基础,其政治功能发挥得充分与否关系到党在基层领导地位的稳固。新形势下,农村基层党组织政治功能发挥的路径创新必须以农村各项工作的实际情况为前提,以严格尊守、落实党内各项政策和党内法规作为依据和保障，以党内法规与党纪要求做为日常行为的准则，牢固树立现代治理理念,把政治功能的有效实现与贯彻党内法规有机的结合起来，并落实到农村基层建设的各条战线中去。
在新时代基层党组织建设中,突出政治功能与落实党内法规成为当下的重要使命，需要在准确把握基层党组织发挥政治功能的深刻内涵同时，把坚持执行党内法规作为发挥基层党组织政治功能的有力保障，在严格执行党内法规过程中，使基层党组织的政治功能有效突显。
（三）基层党组织贯彻党内法规是党内法规制度执行责任制的要求
2017年1月，在十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议进一步强调，必须推动全面从严治党不断向纵深发展。2017年6月，党中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》要求建立高效的党内法规制度实施体系，对提高党内法规制度执行力作出部署，明确提出“实行党内法规制度执行责任制”。2019年9月3日，党中央印发《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》。这是我们党专门针对党内法规执行问题制定的第一个党内法规，是党内法规建设历史上的一个重要里程碑。
全面贯彻习近平总书记重要指示精神和党中央重大决策部署，总结执规规律，坚持问题导向，注重系统谋划，建立起一套严密的党内法规执行责任体系，对于压实各级党组织和党员领导干部特别是基层党员干部的执规责任，提出了执规必严、狠抓执行的强烈要求。可见，基层党组织贯彻党内法规是党内法规制度执行责任制的必由路径和根本要求。
三、现行党内法规的体系构成
2019年10月，党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，从战略高度对党内法规体系建设提出更高更快更强的目标要求，提出必须完善全面从严治党制度、全面推进依法治国、坚持和完善党和国家监督体系。要实现全面从严治党，必须一以贯之的不断加强党内法规建设，将全面从严治党的举措以党内法规的形式固定下来、坚持下去，通过制度建党和依规治党保证全面从严治党的严厉性、长期性、稳定性和制度刚性。
党内法规体系的四梁八柱
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四、推动基层党组织落实党内法规、提升政治功能的路径思考
基层党组织如何把党内法规的贯彻执行落到实处，而党内法规在基层的贯彻执行与否，属于直接关涉到基层群众的生产、生活安定甚至是国计民生的大事。通过对基层党组织中党员领导干部认知、领会和把握党内法规的现状进行充分的调研了解和分析研判，则可以发现存在的问题，寻求到解决问题的方案。
（一）构建执规责任制，破解党内法规执规难问题
中央制定《执规责任制规定》是从根本上破解党内法规“执行难”问题的一项重要举措。党内法规的完善、贯彻与执行，是关乎在党的领导下提升党的执政能力、全面推进依法治国、建设社会主义国家成与败的重要因素。
构建完备的党内法规实施体系与落实党内法规执行责任制，是从“有规可依”走向“执规必严”的有效路径，同时也是依法治党、提升党的执政水平的关键。党内法规虽然不同于国家法律，但是也不同于社会上其它一般社会团体的内部规定。在基层党内法规建设进程中，应当构建更加具体细化的执规责任机制，切实破解现实工作中的执规难问题。
（二）强化党内法规工作机制，健全工作机构
通过强化工作机制，健全工作机构，使基层党组织党员干部对党内法规在制度内涵、贯彻力度与执行范围层面进一步深化认识，推动基层党组织在贯彻落实党内法规进程中有效发挥政治功能。
提升基层党员干部执行党内法规的能力，大多数的方式是通过宣传、教育、培训等有效手段，然则如何使党内法规能够像社会道德那样渗透到党员个人的日常生活中去，进一步影响着基层党员干部的基本思维方式与日常行为习惯，以及如何使党内法规能够像法律那样即时地对于违反者可以进行规制、惩罚，对违反党内法规的行为依规进行制裁，使党内法规“法”的属性及时体现出来，是当下需要深入思考和探索的关键问题，但首先应该在构建和深化工作机制，健全工作机构方面加以完善。
（三）加大培训与监督力度，推行“执规必严”机制
在“有规可依”基本确立后，下一步应该重点考虑和规划的重要问题是“有规必依”和“违规必究”。当下一些党员干部存在着自我约束不强、党内法规意识薄弱的现象，必须通过强化党内法规工作机制，细化执行人的责任的方式予以破除。
“纪严于法、纪在法前”的要求，使得无论每一名党员干部还是普通党员，除了必须要遵守国家法律之外，还要对党规在充分了解的基础下予以遵守。对于基层党员干部来说，不但需要对党员的地位、义务、权利有着充分的认识，而且还应当像对认识与了解国家法律那样，对于违反党内法规的后果，做到非常熟悉。
应当加强党内法规在基层的宣传和培训工作，使基层党组织成员人人普遍熟谙党规党纪及违规后果。通过落实基层党组织执行党内法规的责任制度，设置监督机构，推行“执规必严”机制，推动党内法规在基层党组织得到有力贯彻和执行。
（四）完善基层行政文件与党内法规的逻辑对接
2018年6月，中央纪委印发《中共中央纪委关于废止涉党和国家机构改革党内法规和文件的决定》，开展了涉党和国家机构改革党内法规和相关文件的专项清理工作，决定废止涉及党的纪律检查体制改革和国家监察体制改革的中央纪委党内法规和文件51件。这是从中央层面做到了党纪和国家法律的对接和协调。
在基层具体工作中，部分领导由于对不同党内法规的属性和逻辑内涵认识不够深刻，在处理党的一般性文件、党内法规与政府部门出具的行政性文件时，容易出现顾此失彼的现象，甚至把本可以协调对接的小事情弄成冲突的大问题。这就要求，政府部门在出台新的政策性文件时，要安排专人进行审查，做到与党内法律相衔接，不违反国家法律。特别需要注意，党内法规在社会道德层面对于党员干部的制约也挺强。所以，加强对党内法规“法律属性”与一般行政性文件的逻辑对接，是加强基层党组织贯彻执行党内法规的必要路径，更是提升其政治功能的必备路径。
参考文献
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[3]王建芹，农云贵.法治视野下的党内法规评估制度——学习党的十九大报告[J].党政研究，2018（1）．
课题项目：本文系2019年度四川革命老区发展研究中心资助项目“基层党组织政治功能发挥的现状与对策研究——以达州为例”（项目编号：SLQ2019A-03）的阶段性研究成果。