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政府投资项目前期工作对项目的影响分析

发表时间：2020/7/3 来源：《基层建设》2020年第6期作者：贲彦华

[导读] 摘要：政府投资项目是政府主导落实社会基础设施的政府行为，成效代表着人民政府的正面形象，因此，项目投入与社会回报、民众满意度是否成正比，关系着政府投入的每一分钱是否用到实处。

        桂林市城市建设投资发展有限公司身份证号：45030519770603xxxx
        摘要：政府投资项目是政府主导落实社会基础设施的政府行为，成效代表着人民政府的正面形象，因此，项目投入与社会回报、民众满意度是否成正比，关系着政府投入的每一分钱是否用到实处。本文从项目前期工作的不足方面来分析对项目全周期的影响，强调项目筹建阶段工作的充分必要性，以提请城市建设者们对项目前期工作的重视。
        关键词：政府投资；前期工作；项目全周期
        政府投资项目，是指政府使用资金以直接投资、资本金注入方式所进行的固定资产投资建设项目。重点投向为基础性和公益性项目，以“重民生，解民忧”的建设理念，为老百姓提供更好的生活环境。最近几年，政府在桥梁道路、绿地公园及城市的地下综合管廊等基础建设项目上投入了大量的资金，这些项目很大程度改善了人们的生活质量，提高了人们的生活水平。但政府投资项目所涉资金庞大，项目的质量与成效的好坏均容易引起社会的广泛关注。在项目识别及前期筹备阶段中，有不少的问题值得关注，影响着项目施工过程质量、造价控制及建成后落地性、实用性等一系列问题。下面，笔者针对政府投资项目管理的前期工作方面存在的一些问题，谈谈自己的看法和建议。
        1政府投资项目前期工作的常见问题
        1.1项目建议书及可行性研究报告的实质意义改变
        项目建议书是项目的胚芽，编写意义是“为什么做这个项目”，重点内容需涵括建设的必要性、拟建地点、建设内容和范围、投资估算、起始年份、建设周期（进度安排）、资金来源等内容。可行性研究报告是对项目建议书的内容更加细化，主要体现在总投资估算必须明细建安费工程量及各种前期费用（设计费、监理费等）、招投标核准方式和节能评估等。编写意义从字面上理解的，是研究项目是否可行，是否有建设意义，从内容上，应该更侧重于项目建成后能提高多少经济效益，惠及多少人民。实际上，许多项目在决定下来之前没有进行充分的可行性研究和调查论证。目前部分项目建议书及可行性研究报告仅仅是为了项目成立而编写。在可行性分析中模糊编写，使得原本不可行的项目变得“可行”，为了提高项目的可行性，实地调查全采用通用文本，存在机构为迎合业主需求的现象。
        1.2可行性研究报告的成果质量参差不齐
        目前，随着科技技术的发展日新月异，已出现有针对“傻瓜式”编写可行性研究报告的软件程序。因此，只要在软件内输入相关的项目规模等资料，文本即可生成。在感叹科技发达的同时，也存在大部分资料存在瑕疵，使部分建设单位没认真审查就提交发改部门进行立项。特别是未参照城市规划、未调查土地脱钩情况和土地利用规划的、未充分考虑建设规模和计算足够工程量的、勘察设计费、环评费、征地拆迁费等前期费用未预留的等方面，都是由于可行性研究报告编制质量不高，而造成日后建设规模增加，工程量增加甚至项目停滞的重要原因。
        1.3勘察、设计成果深度不足
        由于建设单位人员专业知识不足、过分相信第三方服务机构的意见，容易在前期准备过程中忽视勘察、设计的重要性，施工图的质量也无法得到保障。为了节约时间，项目的初步设计被彻底忽视或者是初步设计图与施工图同时开始进行。这种情形下，出现设计上的问题极其普遍：到了施工图设计阶段，由于现场调查取证不严谨、勘察人员现场钻孔马虎对待等因素造成质量差、深度低、建设规模不符等，设计量缺失导致后期施工超出初步的预算，也是常有出现。另外，设计部门过分专注于技术、建筑的功能和造型，在工程造价方面控制不足，导致工程量超额；设计人员在考虑安全方面的因素时，过分追求安全导致不必要的花费。
        1.4压缩技术处理时间导致技术成果质量差
        在政府领导主观因素的影响下，对于工期进度压缩，建设单位通常会把压缩时间转嫁在编制工程可行性研究报告、勘察、设计的期限内。过分压缩工作时间，会导致现场调查时间少、地勘报告模板化、施工图编制不严谨、工程量缺失等一系列重大问题。到了财政部门审核预算的时候，会出现审核工程造价金额大幅度减少，其减少原因正是施工图的图纸、工程量等资料缺漏。
        1.5项目审批流程存在矛盾问题
        政府投资项目存在普遍现象，在城市建设过程中，项目立项需要明确项目用地情况。用地权属需要找自然资源管理部门，建设用地规划由于涉及城乡规划、土地利用规划和环境保护规划等多个不同部门的多个不同规划，一旦衔接不到位就往往出现宽度和区位属性等指标不统一的局面。
        1.6建设单位人员法律意识和专业水平不足
        目前，项目的建设单位专业技术人才缺乏，专业队伍不够强大，很大程度限制了项目推进进度。有些工作人员并不是相关工程科班出身，即使是对口的行业部门作为建设单位，工作人员也不是专业全才，一线的工作人员忙于工作，无暇参加培训学习提高专业知识。缺乏经验的工作人员负责推进政府投资项目过程中，容易出现错漏、考虑不周等情况，轻则推进项目进度缓慢，不能按期完成，重则出现工程量严重偏离实际，多次调整规模项目，施工过程发生签证甚至项目停滞不前等后果。

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此外，随着政策法规不断更新、规范，各职能部门转变审批流程办理规则也跟着转变。例如2018年实施的《必须招标的工程项目规定》中提到：项目施工单项合同估算价必须招标的底价从以前的200万元提高到400万元人民币；勘察、设计、监理等服务的采购，从以前的50万元需要招标提高到100万元人民币。为了深入贯彻落实《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发[2016]18号）精神，多地政府也出台了简化政府投资项目审批程序的政策，如县发改部门对1000万元以下项目不再批复工程可行性研究报告，仅核准招投标方式；原要求总投资100万元以上的项目需要对工程可行性研究报告进行评审，今年提高到3000万元以上的项目才需要评审等。建设单位工作人员常只顾完成当前工作，缺乏持续学习的态度，政策法规认识守旧，极易造成项目审批时间迟缓，项目不确定因素风险增加。
        2推进政府投资项目前期工作的几点建议
        2.1端正态度，从实际出发，建设人民需要的好项目
        项目建设必须围绕习近平总书记在党的十九大报告提出的“必须树立和践行绿水青山就是金山银山”的理念，坚持以保护环境为根本，努力做好富民、惠民、安民、乐民之事。尊重客观、尊重实际，摒弃“面子工程、政绩工程、形象工程”的思想，以参照城市总体规划为项目发起蓝本，结合当地发展实际与发展趋势，鼓励项目发起单位敢于提意见、敢于说实事。项目发起阶段主动公开征求群众意见，要求项目建议书及工程可行性研究报告编制尊重社会客观发展需要，真正考察实际效益，使“建议书”提有益建议而不是政绩任务，使“可行性研究”研究客观而不是迎合建设单位的口味。
        2.2统筹全局，提前谋划，建设思路贯穿项目实施全周期
        可行性研究报告作为项目的重要参考，也是作为立项的必要文本，不能模糊对待。首先，编制单位需做好比选方案，推荐最优建设方案；其次，在符合城市规划、生态红线、环境保护规划、土地利用规划的大前提下，建设单位需在编制工程可行性研究报告时期就明确清晰项目建设内容、建设规模、项目总投资、用地性质、征地面积，并指导编制单位在考虑充足项目前期费用、工程量、建安费的同时，预留足够的征地拆迁费、管线迁移费、预备费等。在确定了各项前期费用的基础上，建设单位才能在程序节点上同期部署并开展下一阶段的工作。例如在政府投资计划下达后，编制工程可行性研究报告的同时就可以去办理征求自然资源管理部门意见和资金证明等，待工程可行性研究报告编制完成后马上送发改部门审批。在得到项目立项文件或已核准招标范围后，就可以布局勘察、设计、预算编制等，服务采用招标或是通过中介机构确定服务单位，也可以同时开展勘察、设计、施工图设计审查、预算编制四个步骤，从项目办理流程上压缩时间。
        2.3严抓勘察、设计关，遵循技术优先，充分发挥“项目说明书”的作用
        政府投资项目在筹建过程中，最为关键的是勘察、设计阶段。勘察、设计作为施工现场的“操作说明书”，勘察到位是保证施工安全，是设计成果的支撑条件，而设计周全是保证项目实际工程量及控制项目投资的关键。建设单位首先要清晰选择项目设计的要求，根据项目实际需求引入适合的、优秀的设计单位；其次，要对项目进行全方位的分析，明确项目设计要点，明确“做些什么”“不做什么”和“注意什么”；再者，要求设计单位严格按照批准的造价进行设计，在保障安全和功能的前提下，尽量保证总投资不被超出，确实由于设计需求超出的项目估算的，建设单位需视超出情况按规调整项目规模；最后，根据项目规模大小、地质情况、设计难度及设计要求的深度，来给予勘察、设计单位充足的工作时间，在合同明确各步骤成果时间，并明确延期提交成果的罚款或违约责任。严格按时间节点推进落实提交成果，视情况缓急适当催促、压缩编制时间。
        2.4引进专业人才，提高专业水平，专业人员做专业事
        依法设立代建部门，移交项目建设任务，专业职能部门、专业技术人才做专业的事；大力引进房建、市政、交通、水利、环保、农业等各行业专业技术人才，特别引进高层次人才，壮大政府职能部门的专业班底；设立专门的专业技术人员人才库，定期组织学习、安排相关课程、能力考核的科学管理制度，提高专业技术人员专业水平；予以优惠政策留住高素质、高层次、高效益人才，提高专业技术人员待遇，实行项目绩效考核，以解决问题，完成项目作为考核条件，还可建立类似公务员的晋升平台来激励和考核员工。
        3结束语
        作为人民政府主导的投资项目，每一项都代表着人民政府的正面形象，更体现人民政府旨在建设美好社会的决心。项目的建设进度、建设质量、建成效益，一点一滴都反映在老百姓眼里。政府投资项目作为人民政府形象的象征，更要加以严格把控，以利于城市和社会的长远发展。
        参考文献
        [1]刘云香.政府投资项目投资控制管理策略[J].经贸实践,2017(18):180.
        [2]梁凯.论石油企业投资项目可行性研究策略[J].当代经济,2011(13):52 -53.
        [3]刘峰.浅析林区建设项目可行性研究的现状及如何改进[J].内蒙古林业调查设计,2010,33(3):119-120.