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城市空间利益体的利益分配

发表时间：2020/7/6 来源：《新纪实》2019年第12期作者：林佳昊

[导读] 城市化的发展使得城市空间日益成为稀缺资源，因城市空间利益分配引发的纠纷层出不穷。

        浙江师范大学行知学院浙江金华 322211

        【摘要】城市化的发展使得城市空间日益成为稀缺资源，因城市空间利益分配引发的纠纷层出不穷。
        【关键词】法经济学；城市空间利益体；正当分配

        一、引言
        根据《城市规划法》第二十一条的规定，编制分区规划城市的规划主管行政机关，依照法律和地方性法规的授权规划许可的建筑工程，虽然缩短了相邻人住宅的原日照时间，但符合国家和当地行政主管部门技术规范规定的最低日照标准，且不违反其他法律、法规规定的，应认定其许可行为合法。”此后，各地的类似案件大多遵循着“合规即合法”“有影响但不违法”的逻辑进行裁判，在此逻辑下，原告相邻权受损诉求得到支持的行政诉讼案例可谓少之又少。改革开放以来，我国城市化进程明显加快，特别是最近十年，几乎以每年1%的增速“阔步前行”，并且仍处于持续加码提速的发展状态。然而，高速扩张的背后是诸多城市土地、城市空间粗放式地无序“蔓延”、开发和利用，造成了人们日益增长的通风、采光等高品质居住需要同稀缺不可再生的城市土地、空间之间的矛盾进一步激化。
        二、当前我国城市空间利益分配及裁判逻辑
        （一）立法层面
        明确城市空间利益归工业化和现代化的进程，也是人类日益增长的自然资源需求与有限自然资源之间矛盾日益突出的过程，于是无论是基于财产权保护的需要，亦或是出于社会公共安全、社会福祉的考量，人们都必须承认自然资源的开发和利用无法放任市场机制单独驱使，恰如德国联邦法院在判决中指出的：“在土地面积不可能增加而土地对每个人来说又具有绝对重要性的情况下，将土地使用交由市场机制来调整是必须予以禁止的。为了确保宝贵的自然资源为公共所用，国会有义务制定法律并授予行政机关管理和分配公共资源的权力，并限制个体对自然资源无限制的使用。”
        （二）行政层面
        确定城市空间利益的具体分配规则立法机关确立城市空间利益归属后，将利益分配的“接力棒”交到了行政机关的手中。根据科斯定理，基于交易费用为零的前提，无论权利如何实施初始配置，当事人之间的谈判都能获得资源配置的帕雷托最优。也就是说，在交易成本极低甚至为零的情况下，只要行政机关明确将具体空间利益分配给谁，最终市场均衡的结果都能实现资源配置效益的最大化。当然，在现实中，科斯定理所要求的前提往往是不存在的，实际上中产权的确定往往并不容易，而交易的成本通常也较高。

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        （三）司法层面
        提供空间利益分配的救济途径将私法上的相邻权上升为公法上的城市空间利益分享权，打通了民事权利不能通过行政诉讼予以救济的理论壁垒，提供了城市空间利益分配纠纷的救济渠道。接下来的问题在于法院“合规即合法”“合法即不侵权”的裁判逻辑。其实，就“合规即合法”而言，由于城乡规划、技术标准等具有相当的专业性和技术性，相较于行政机关，法院在专业知识方面处于明显的劣势，为了保证行政机关的相对独立性和司法审判的效率，法院索性选择无为规则，即将行政机关关于是否符合上位规划、是否符合技术规范的判定作为合法的重要依据，至多辅以程序的合法审查。
        三、城市空间利益正当分配的因应之策
        （一）树立主体空间利益平等的价值取向
        城市空间利益归国家所有，而不同的主体应具有公平分享权。必须承认，市场经济环境下，开发商在城市空间利益的博弈中往往热衷于以较低的成本占领最优的区位空间，进而追逐更多的资本积累和更高的市场效率。而长期以来，各地政府在土地财政、地方利益的驱使下，并没有站在空间利益分配天平的中间，行为的负外部性也导致了政府公信力的弱化。因此，实现城市空间利益的均衡化，首先必须赋予包括地方政府利益、开发商利益和公民利益在内的各利益主体以平等地位，正视各利益主体在基本需要型和发展型公平分享权两方面的利益诉求，建立各利益主体之间权利义务相互制约平衡机制。
        （二）顺畅民意表达渠道
        人有申请听证的权利，《城乡规划法》也要求在作出建设工程规划许可之前须通过公示等方式征求利害关系人意见，然而实践中具体的制度设计，往往使民意的表达流于形式，比如利害关系人就超出底线利益范围外的民意表达，对行政许可并不能产生实体上的利益，反而挫伤了当事人参与和表达的兴趣与动力。事前的激励远比事后成本更加有益，因此有必要畅通事前的民意表达渠道，特别是重视和规范行政许可中的听证制度，明确听证的目的、程序以及结果运用，要求行政机关在满足最低标准的基础上，对各方利益进行权衡，从而使利益诉求能够通过制度化的途径得到表达，缓解社会利益的紧张关系。
        （三）优化城市规划
        国土空间总体规划、控制性详细规划等刚性规划的编制以及技术规范的制定，本质上是一种利益表达和博弈的机制，其本质是通过专业人员的技术支持将各群体利益诉争的焦点反映到空间规划的决策制定中去。根据哈贝马斯提出的“自下而上”交往行为理论，公众参与理应成为城市空间利益分配的重要组成部分，换言之，城市规划的正当性需得广泛、真实而管用的民主机制加以证成，而程序公开、公众参与显然能够提供这样的证成机制。

        参考文献：
        [1]陈国栋.公法权利视角下的城市空间利益争端及其解决[J].行政法学研究,2018(2).
        [2]顾萍,尹才祥.城市空间利益冲突治理的公正之维[J].湖北社会科学,2018(1).