摘要：本文基于PPP项目管理库中国家储备林项目建设要求与基本情况的分析，在此基础上通过案例对项目实操方案及风险要点进行解析，所述内容具有一定的指导性，以供参考。
关键词：国家储备林；PPP模式；操作要点；风险分析
一、国家储备林项目及其建设要求
关于国家储备林的界定，我国的《国家储备林树种目录》和《国家储备林划定办法(试行)》等两个国家级管理办法，均有相关的条件限定。
国家储备林是指被《国家储备林树种目录》收录、启用、轮换等，有相应规模体量及种植潜力的珍稀树种，且杆径较大的活立木资源。
此外，根据《国家储备林划定办法(试行)》的规定，国家储备林项目应满足储备林规模限定、林地选择、林分选择、林龄选择、生长量及后备林划定等要求。
二、PPP项目管理库中国家储备林建设项目基本情况
截止2019年8月31日，财政部PPP综合信息平台项目管理库中共有国家储备林项目44个，其中国家示范项目2个。
从地域分布看，入库国家储备林项目地区分布较为集中，河南、云南两省项目数合计37个，占项目总数约84.1%，此外福建2个、河北2个、贵州2个、湖北1个；从运作方式看，入库项目运作以BOT模式为主流，兼有部分TOT、BOO、BOOT、ROT模式，44个入库项目中采用或含有BOT模式项目数41个；从合作期限看，储备林项目一般合作期限较长，入库项目中合作期限为25年—30年的项目43个，超过30年项目1个，尚未有合作期限低于25年的项目；从回报机制看，可行性缺口补助为储备林项目主要回报模式，以林木种植后木材销售为作为使用者付费，不足部分由财政进行补贴。入库项目中采用可行性缺口补助的项目42个，政府付费项目1个，使用者付费项目1个（国家示范项目）；从项目所处阶段看，入库项目中半数以上仍处准备阶段，准备阶段项目数25个，占所有项目约57%，采购阶段项目7个，执行阶段项目12个。
从PPP管理库已披露信息来看，入库储备林项目建设内容以人工林栽培、现有林改培、中幼林培育为主，兼有部分基础设施建设、配套管网建设、绿化等，其中18个项目合作范围含设计。
统计显示（见下表1）：国家储备林项目投资普遍较小，其中以10亿以下规模为主，占比约为72.72%（共32个）；也有投资大于100亿的项目，但是数量极少，如南阳市国家储备林基地建设（一期）PPP项目与福建省南平市建设生态文明试验区国家储备林质量精准提升工程（国家示范项目），投资额分别达到了138亿和215亿。
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三、案例分析-襄阳国家储备林PPP项目
1、项目概况
（1）储备林营造：合计约5000公顷，其中农林牧复合培育1242公顷、低山丘陵新造林867公顷，现有林改培2341公顷，洲滩造林500公顷，矿区植被恢复50公顷。种植苗木包括泡桐、湿地松、水杉、杉木、樟树、鹅掌楸、青冈栎、柏木、女贞、楠木、红豆杉、池杉等，总共约561.3万株。
（2）储备林支撑体系建设：包括种苗基地2个、营林设施便道78公里、管理设施、监测样点、森林防火带32公里、林业有害生物防治设施、储备林营造科研与技术推广等，合计建设投入5178万元。
项目总投资5.13亿元，其中建安费3.04亿元，占比60%。
项目合作期25年，建设期8年，运营期17年。
2、中标情况
中标单位：湖北生态投资公司（40%）、广航局（30%）、襄阳园冶集团（10%），襄阳林投（20%）。
联合体分工：湖北生态投资公司负责项目公司经营关系协调及项目融资；广航局参股承担湖北生态投资公司（支付管理费）和广航局份额内施工；襄阳园冶公司承担份额内施工和木材采伐及销售；襄阳林投负责协调政府关系。
中标条件：融资利率为4.9%（≤4.9%）、合理利润率为6%（≤6%）、建安费下浮率为1%（≥1%）
3、回报方式
可行性缺口补助=可用性服务费＋运维服务费-使用者付费
可用性服务费以社会资本投资额为基础，按6%回报率按年金方式计算；运维绩效服务费=运维成本*（1+合理利润率）
使用者付费：木材销售收入+林下经济收入+种苗基地收入，使用者付费占总收入的50%，政府方不承担兜底责任。
木材销售收入为储备林目录树种下，经种植培育的经济树种的销售收入。
林下经济收入主要来源于集约人工林造林后开展林下种养（粮、药、菌、菜、草、花、茶、畜、禽等）、复合经营所取得的收入。
种苗基地收入为花卉、苗木培育之后销售取得的收入。
4、运营与考核
运营内容：林木的补植、修枝、灌溉除草、浇水、施肥等养护服务；林木、幼龄林抚育和管护；建筑、道路及配套设施维护和升级；林产品（林木、林下经济等）的销售；森林病虫害防治、保障林木成活率、兽害防治、森林防火、进行疫情监测。
30%可用性服务费及100%运维绩效服务费与运营绩效考核挂钩。
5、项目风险要点分析
（1）项目用地
项目不含征地拆迁，项目范围内的土地林木需要进行流转，由实施机构办理流转程序，项目公司承担流转费用。
（2）自担经营性收入风险
使用者付费来源分三部分，林木销售受制于树种成长状况，是否能够达到销售的条件，各年采伐量需经主管部门审批后才能实施。林下经济收入来源于林下物种的种植，还需要进一步研究各种林下培育产品的适合性和经济性，项目跟踪时需提前研究，不能完全依托实施方案提供的材料，为投资行为负责。
项目回报机制设计时，要求政府方对林木销售进行了兜底，但是林下经济和种苗基地的收入由社会资本方自担风险，该部分占总收入的比例约15%，对项目经济效益影响较大。
（3）项目建设期较长
项目实施内容较为简单，但是种苗达到可售条件还需要较长时间的培育，实际达到销售回款阶段需要八年，需要长时间沉淀建设资金，且建设期较长对项目整体测算的经济效益影响较大。
（4）项目融资
项目在PPP框架下实施，合法合规性完善，作为国家政策支持性项目，容易获得金融机构认同，但是项目接受市场化的使用者付费比例较高，金融机构要求项目公司股东对项目还款承担差额补足增信和融资担保。
（5）政府贴息和补助奖励
各类政策鼓励储备林建设，并从国家层面和省市层面进行给予补贴和贴息，需提前落实各地区的补助政策，及各类奖励的可落地性。
（6）PPP合规性瑕疵
襄阳国家储备林项目在申报立项和编制PPP两评一案及入库时总投资为75亿大包入库，招标规模为一期工程5.13亿，招标规模和立项入库规模不一致，导致后期报批和融资时认为是两个项目，须进一步完善入库程序。
三、结语
依托于工程实例，鉴于国家储备林建设项目建设周期长、管理难度大、运维费用高等特点，PPP模式的应用在政府资金和社会资本的双重支持下，有效增加了融资渠道和降低了融资成本，操作模式更具灵活性和实用性，在工程实际中值得推广。但需注意的是，融资渠道和投资主体的增加必然会使融资风险提升，因此需综合考虑政策导向、地方财政状况、林业领域发展方向、金融机构融资要求，在项目实施前做好预测并制定预防和应对措施。
参考文献
[1]秦玉秀.PPP全流程运作实务[M].北京：中国法制出版社出版，2017.