中化建工程集团北京建设投资有限公司 北京市 100744
摘要：自2015新《预算法》开始实施，地方政府债券作为法律规定的地方政府唯一合法的举债手段，成为各地方稳基建、补短板的重要工具。目前，国家对于专项债的政策不断优化，包括作为资本金使用、适用领域扩大、与PPP模式结合等。2019年9月4日召开的国务院常务会议上，政府专项债的使用范围得到了进一步扩大，明确专项债可用于“产业园区基础设施”。针对当前形势，本文分析了产业园区采用PPP模式建设时，政府专项债用作项目资本金的具体实施方法。
关键词：专项债 产业园区 资本金
1 简述
产业园区作为区域经济发展、产业调整和升级的重要载体，以为促进区域的产业发展为目标而设立的具备特殊的区位环境，是区域经济发展及产业调整、升级的集聚区，承担着聚集新资源、培育新产业、推动城市现代化建设等的重要使命。常见类型有：物流园区、科技园区、文化创意园区、总部基地、生态康养园区等。
园区以政府专项债作为项目资本金的PPP模式实施，由政府主导项目定位、方向及政策导向，引入社会资本，由社会资本不仅承担园区的投融资、建设、产业运营等任务，也承担区域产业的孵化及后续长期导入、运营任务。其优点是不但利用政府的政策引导、规划指导、信用担保等优势，而且发挥了社会资本投融资、市场化运营管理的优势。
2 合理性分析及实施方法
从2019年6月国家层面针对专项债项目放宽资本金约束至今，专项债作为重大项目的资本金引起了行业内专家的广泛研究及讨论。整体来看，政府专项债用于项目资本金是受政策支持鼓励的，符合积极财政政策导向，不仅能吸引社会资本投资，且更符合项目各参与方的利益，具有一定的实操性。
2.1 国家政策支持方面
专项债作资本金的规定始于2019年6月。为加大专项债对重点领域和薄弱环节的支持力度，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）明确，允许将专项债券作为符合一定条件的重大项目资本金。并明确，以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模比例为20%左右。
国发〔2019〕26号《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》明确了项目资本金的性质，“对投资项目来说必须是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何债务和利息”，也就是说，项目资本金禁止作为项目公司的债务性资金，但可为投资人（股东）的债务性资金。通过这一认定，也就明确了过去“项目资本金不得为投资人的债务性资金”的有关争议，进一步印证了厅字〔2019〕33号“地方政府专项债券可以用于项目资本金”的合归、合法性。
2.2 项目需具备的条件
投资建设的产业园区项目需符合国家重大决策部署、且具有较大示范引领效应的产业园区基础设施类项目，其形成的收益在满足专项债本息偿还以外，能剩余一定的专项收入以满足项目债权融资要求。则项目可将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但下一步的市场化融资部分必须与项目其他经营性专项收入相匹配，不得过度融资。
2.3 项目交易模式
专项债用于资本金的部分，应作为政府方出资代表的资本金出资。因专项债发行属于地方政府的合法举债工具，是政府作为债务人获取的债务性资金，当用作项目资本金使用时，出资人仅限于政府方。通过省级政府发行专项债后转贷给地方政府，由地方政府指定平台公司或其他国有企业作为其出资代表，将资金拨付给出资代表企业，并由其代行使出资责任，采取股东投资的方式注入项目公司。
其典型的合作模式是，地方政府将发行专项债用于资本金出资的项目融资结构，由政府方与社会资本共同组建项目公司。例如：某物流产业园区项目总投资20亿元，地方政府可以基于本项目发行2亿元专项债，并引入社会资本参与项目的投融资、建设、运营等，由社会资本整体负责项目的投融资，全部建设及园区运营。由政府方出资代表与社会资本组建项目公司，设置项目资本金为25%，其中政府方出资2亿元（来自专项债），社会资本出资3亿元；项目债权融资比例为75%，为15亿元。
政府利用专项债用作资本金，可将一般公共预算内财政资金用于其他领域；从撬动作用来看，将专项债用作项目资本金，政府方承担部分资本金出资，可提升对社会资本的吸引力，激发社会资本投资热情，一定程度上为项目提供了信用担保。将专项债用于项目资本金更有利于平衡项目各参与方的利益，项目顺利实施的可能性更大。
.png)
图一：产业园区交易结构图
2.4 专项债偿还方式
《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预【2017】89 号）要求，专项债的还款来源为“持续稳定的政府性基金收入或专项收入”。将专项债用作项目资本金，虽然使用方式上发生变化，但并未改变地方政府作为债务人的偿债责任，以及政府只能以项目获取的政府性基金收入或专项收入作为还款来源的政策规定。具体到产业园区项目上，其还款来源主要为园区国有土地使用权出让收入、城市基础设施配套费收入、污水处理费收入等政府性基金收入及专项收入。
2.5 专项债偿还保障措施
国家鼓励金融机构对专项债项目提供配套融资支持，通过专项债撬动市场化融资。在政府与社会资本合作模式下，可从以下四个方面控制债务偿还的风险。
2.5.1 选择产业运营能力强的社会资本
对于产业园区，社会资本除具备融资能力与园区的运营维护能力以外，还要具备产业运营的能力。产业运营与产业园区的运营不同，后者着重于园区维护、企业配套服务、物业服务等，而产业运营不仅强调了园区的运营，更强调对于区域内产业要素的运营。其需要社会资本能够依托园区打造产业运营平台，凭靠高品质的园区基础设施、公共服务，招商引资等政策，将人才、资本、技术、信息、品牌、标准等产业高端要素聚集；整合区域内的低端产业要素，与当地居民、中小企业、国有企业与资本市场、行业龙头，构建成现代化的全产业链。也就是说，地方政府以产业园区项目为抓手，通过社会资本的运营，打造具有区域特点的产业集聚区，进而带动区域经济的整体提升。
2.5.2 设置绩效考核体系，确保土地基金收入
绩效考核体系中运营绩效考核的设置，是政府方对社会资本方运营效果的激励与约束。对产业园区项目而言，偿还专项债的最主要资金来源为政府性基金收入中的国有土地使用权出让获取的收入。同时，也是产业园区项目能够顺利发行专项债、将专项债用作资本金的特有优势。为了确保项目实施后，获取的土地基金收入满足专项债本息偿还的要求，政府可在绩效考核指标中对社会资本的招商引资结果以量化的指标进行考核，若不满足基准指标，则不能获得补贴或失去经营权；超出基准指标外，给予社会资本方一定的奖励。
2.5.3 政府对公益性部分给予适当补贴
在产业园区的基础设施、公共服务建设中，部分子项目无运营收入的完全公益性建设，如园区道路、市政管网、绿化、景观等，因此产业园区项目总体属于准经营性项目。在政府与社会资本合作项目的回报机制中，针对准经营性项目，要求在充分考虑项目自身经营收入的前提下，政府给予适当的财政补贴，该部分补贴纳入年度一般公共预算支出，以免形成政府债务。
2.5.4 授予排他性的经营权与收益权，激励社会资本市场化运营
产业园区基础设施建设完成后，政府将产业园区全部资产（含无形资产）的排他性经营权、收益权授予项目公司（社会资本方），社会资本方结合自身优势进行市场化运营，在第三方处获取收益。项目公司的运营收入与政府补贴共同构成了项目公司市场化融资的还款来源。扣除偿还债务、缴纳相关税费后节余部分，可按照相关规定分红，确保股东获得投资合理回报。
3 结语
PPP模式下，政府专项债用作项目资本金的优点：一是解决项目资本金到位问题，吸引更多具备条件的社会资本参与；二是作为政府方出资，增加项目信用；三是符合政策导向，撬动市场化融资；四是调动社会资本积极性，提高招商引资实效；五是政府引导与社会资本方结合，推动地方产业的发展。
建议在项目前期运作准备上，在发行专项债前就确定项目将采用PPP模式实施，按照PPP项目的交易结构、融资期限等边界条件，确定发行专项债的期限、规模、资金平衡方案等。避免专项债发行与PPP项目实施出现期限错配，造成资金闲置或未及时到位影响了项目市场化融资。
参考文献：
杨逞雄PPP与专项债结合方式及影响研究《经济管理文摘》2020年04期
王雨绮PPP项目专项债券融资模式研究《北京交通大学》2019年