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PPP模式下施工总承包的实施路径浅析

发表时间：2020/7/14 来源：《基层建设》2020年第6期作者：修贵

[导读] 摘要：随着PPP模式的不断发展并且越来越规范化，建筑类央企承揽工程的模式也在不断变化，作为施工总承包的优势也越来越得以体现。

        中铁投资集团有限公司北京 100160
        摘要：随着PPP模式的不断发展并且越来越规范化，建筑类央企承揽工程的模式也在不断变化，作为施工总承包的优势也越来越得以体现。本文通过对建筑类央企在不同时期的三个地铁PPP项目施工总承包合同主体的选择实例进行分析，说明PPP模式下施工总承包联合体形式是施工总承包实施的新路径。
        关键词：PPP模式；施工总承包；实施路径
        一、前言
        2014年以来，为鼓励和引导社会资本参与工程建设和运营，提高公共服务质量和效率，促进经济社会持续健康发展，PPP模式在我国境内得到不断推广和应用，尤其在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域，应用更为广泛。通过参加PPP项目招投标获得施工任务，已成为特大型建筑类央企承接工程项目的重要途径。本文以笔者所在建筑类央企实施的三个地铁PPP项目为例，分析了施工总承包实现的几种路径。
        二、建筑类央企在PPP模式规范化下的地位变迁
        在PPP模式下，社会资本方主要发挥融资、专业、技术和管理优势，政府方则主要提供服务、承担监督管理等职能。组成项目公司的中标社会资本方往往既承担建设法人又承担施工主体的双重身份。
        社会资本方通过政府采购程序中标后，通常与政府方出资代表共同组建项目公司作为建设项目的实施法人，然后由项目公司做为后续项目建设、生产或者服务的采购人，与总承包单位签订施工总承包合同，最终由施工总承包单位负责PPP项目的整体建设、组织及协调等施工任务。
        在PPP模式推广过程中，政府方在选择PPP项目社会资本方及施工总承包方时，大多经历了以下阶段：
        1、通过公开招标，以解决资金为主题，选择社会投资人，中选社会资本主要承担融资责任，中标后因其本身不具备相应施工能力，只能再次通过公开招标等竞争方式选择施工总承包方，未能体现PPP模式的优越性。
        这种形式存在地方政府借PPP项目搞变相融资的嫌疑，比如武汉市轨道交通8号线一期PPP项目，由招商银行、光大银行、汉口联合体中标，根据成交结果公示“预成交资本金财务内部收益率：按照中国人民银行最新发布的5年期以上银行贷款利率为基准下浮3%，浮动利率”，明股实债彰显无遗，直接同财金[2016]90号文第五条“防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任”冲突。被财政部通报核查。
        2、施工企业与财务投资人组成社会资本方联合体，由财务投资人承担主要融资责任，而施工企业作为联合体成员，主要承担施工责任，并对财务投资人收益和PPP合同约定收益的差值进行补贴。
        该种形式在2015-2017年度助推了PPP项目的高速发展，也带来了一些列隐患，各部委及时出台了一系列政策进行调整，如2018年４月底，《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》进一步规范了以“央企+金融机构”为特点的各类产业基金的业务。由建筑类企业特别是建筑类央企与商业银行共同合作组建产业基金，引入金融机构、建筑产业链的上下游企业作为联合投资人，虽然在一定程度上实现了风险共担，收益共享，但核心仍然是金融机构享受固定回报，央企或政府托底，仍然存在“明股实债”的事实，也逐渐被市场所规避。
        3、政府方依据规范化的PPP模式要求包装项目，施工企业通过公开竞标获取社会投资人资格，全面承担投融资、建设管理、运营管理的责任。因其具有相应施工资质，可按约定直接获取施工总承包资格，是目前PPP项目实施的标准做法。
        在此模式下，建筑类央企一般与下属工程局组建联合体参与PPP项目的实施，也是当前工程建设领域的普遍做法，对于央企参与的子母同体尤其适用，但具体如何设置社会资本方及施工总承包方的主体身份则存在技巧差异。
        三、建筑类央企通过PPP承揽总承包的优势
        随着PPP模式的不断规范，建筑类央企不管是单独还是以联合体形式参与其中，在具体实施中一般均选择央企总部作为施工总承包主体或者负责人，负责施工的总体安排部署，这是因为央企总部作为施工总承包方（或负责人）的优势是毋庸置疑的。
        1、这是由其联合体牵头人身份所确定的
        建筑类央企在参与PPP实施中，往往以总部为联合体牵头成员身份。通常，招标文件中规定联合体牵头人除合法代表联合体各成员负责招投标阶段与之相关的一切事务外，最主要的是需要负责合同实施阶段的主办、组织和协调工作。由于其自身施工资质、业绩优势符合PPP实施的基本模式和路径，普遍被地方各级政府和实施单位所认可。
        2、这是由央企总部的特殊地位决定的
        建筑类央企一般分多层级管理，除少量直属分公司外，其施工主力一般为各工程局，总部主要负责管人、管政策、管方向，具体的项目实施则主要由各个工程局根据专业特长、区域优势实施，或者由工程局下属的专业公司施工，形成了“父亲”、“儿子”和“孙子”三代组织模式，而总部在某种程度上接近“家长”地位，在统筹协调中能发挥总体“说的算”的优势，便于各种工程管理的协调。
        3、这是由央企总部自身强大的实力所决定的
        建筑类央企总部一般规模强大，位于世界500强前列，具有良好的社会信誉；企业管理层与政府间往来密切，在现有政治体制下人员互相交流调动。因此，金融机构对央企总部具有良好的认可度，往往比某些地区地方政府的信誉度更高，而且作为“百年老店”的地位优势，更加适应于PPP项目的长期运作。

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由于上述种种因素，央企总部在融资过程中容易得到更多的利率优惠，在同一项目条件下，比下属工程局（无增信情况下）能得到的利率可以降低10~15个百分点，在PPP项目20~30年的合作期内，仅利息差就相当可观，基本能够抵消一切施工利润，也可以大幅度降低总投资、节约政府补贴。
        综上所述，在PPP模式下，央企总部作为联合体牵头人，更能发挥总领协调的作用。
        四、PPP模式下央企施工总承包实施模式示例
        目前，市政基础设施领域的PPP项目，社会资本方大部分均为建筑类央企，施工主体为下属工程局（处）。接下来，我们以笔者所在央企在三个城市的地铁PPP项目为例，简述一下建筑类央企在不同时期的PPP项目施工总承包方的设置情况：
        1、H市地铁PPP项目，为PPP模式刚开始推广时期的项目，政府方、建筑类央企、金融机构均处于摸索阶段，中标社会资本方为央企总部+金融机构，施工总承包方为央企总部，具体各标段由所属工程局人员承建。
        2、D市地铁PPP项目，中标时期较H市项目靠后，PPP模式已运行两年，逐渐开始规范。中标社会资本方为联合体，联合体成员除央企总部及金融机构外，还加入了专业运营单位以及承建工程局，施工总承包方仍为央企总部，各标段由所属工程局人员承建。
        3、T市地铁PPP项目，为近期中标项目，中标社会资本方为联合体（央企总部为联合体牵头人，各工程局为联合体成员），施工总承包方也设置为联合体（央企总部为联合体牵头人，各工程局为联合体成员），各工程局通过股东身份，直接获得施工权。
        五、PPP模式下施工总承包联合体形式是实施的新路径
        以上三个项目，处于PPP模式推行的不同阶段，属于同一家央企的同类项目，但由于施工总承包细节设置不同，具体实施环节上各有利弊。
        1、H市地铁PPP项目
        施工总承包方为单独的央企总部，而根据住建部印发的《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》（建市规〔2019〕1号文）中第八条第（一）款之规定，承包单位将其承包的全部工程转给其他单位（包括母公司承接建筑工程后将所承接工程交由具有独立法人资格的子公司施工的情形）或个人施工的，应该认定为转包。在此情况下，各工程局要合法的获得母公司施工任务，要么通过公开招投标方式，要么将各工程局的人员调入央企总部，以央企总部的名义实施。因此，这种将央企总部单独设为施工总承包方的设置，要么增加了二次招标工作、加大了招投标工作量、增加了管理成本，要么出现大量人员变动、社保调整、业绩认定等问题。
        不仅如此，在《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》（建市规〔2019〕1号文）中第十二条第（三）款，还规定了“施工总承包单位将施工总承包合同范围内工程主体结构的施工分包给其他单位的，钢结构工程除外，属于违法分包。”由此可以看出，单独将央企总部设为施工总承包方，在后续工程建设的承发包实施过程中，如果应对不当，存在一系列的违法违规的法律风险。
        2、D市地铁PPP项目
        与H市地铁PPP项目相比，虽然承建单位进入了社会资本方联合体，有资格以股东身份直接实施，但是为发挥央企总部的统筹、管理等优势，在签订施工总承包合同时，是由项目公司和联合体牵头人（即央企总部）签署，各标段由联合体成员实施。因此，在实施过程中，也存在与H市项目同样的风险，这里就不再一一赘述了。
        3、T市地铁PPP项目
        本项目严格按PPP标准立项，投标方案设计时参考了大量类似项目案例，将项目社会资本方设置为联合体形式，将施工总承包方设置为中标社会资本方联合体，央企总部作为联合体牵头人负责总承包部管理职责，各工程局以股东身份直接获取施工权。
        这样设置的原因在于，2016年10月12日，财政部发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号文），其中第九条“简政放权释放市场主体潜力”中明确规定“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标”，这就是我们通常所说的“两标并一标”。“两标并一标”不仅能够规避违法分包及转包的法律风险，同时也节约了交易成本及时间成本，提高了管理效率。
        而要能直接做到这一点的关键，就在于不仅在PPP项目投标时对社会资本方进行了联合体的设置，同时在选择施工总承包方时也对施工总承包方主体进行了联合体设置。
        4、总结分析
        从H市项目，央企总部单独作为社会资本方及施工总承包方，必须单独承担工程分包、人员调入等全部风险；到D市项目，在社会资本方阶段形成联合体，本来有条件打通施工总承包风险共担的路径，却在施工总承包方身份设置阶段功亏一篑；再到T市项目，社会资本方阶段联合体身份预留，施工总承包阶段联合体身份承接的转变，恰恰体现了在PPP模式下央企承揽工程的迭代变迁，其优势与合理性不言而喻。
        PPP项目一般规模巨大，招标准备周期很长，其它类型社会资本方中标后，为择选优质施工队伍，需要的前期准备工作时间也很长。而建筑类央企可以根据工程特点，在PPP项目准备投标的同时，就在企业内部择优选择专业优势强、符合PPP项目要求的工程局组成联合体共同参与，大大减少了项目建设的前期准备时间。同时，央企总部与各工程局形成施工总承包层面的联合体参与施工，使得各工程局的身份由单纯的施工单位转变为股东方，与政府实施机构形成全方位的利益共同体，收益从短期施工利润转变为长期投资收益，更加有利于全流程、全方位成本管控，对项目总体工期、投资等控制均比较有利。
        六、结束语
        本文通过对建筑类央企作为社会资本方承建的不同时期的三个地铁PPP项目施工总承包合同主体的选择，在实施过程中所表现出的优劣性进行简单的对比分析，为后续PPP项目在投标过程中社会资本方联合体设置方式，及实施过程中施工总承包方主体的选择确定开阔思路，提供一定的参考。