柳城县自然资源和规划局 广西柳城 545200
摘要：土地开发、整理、复垦工作是实现耕地占补平衡，改善农业生产条件和生态环境、提高土地生产能力的重要措施，本文介绍了土地开发、整理、复垦工作的对象和目标，提出了土地资源可持续利用的原则和要求，分析了该项工作与实现土地资源可持续利用的关系，同时指出工作开展中值得注意的一些问题。
关键词：土地开垦、整理、复垦；土地资源；关系；可持续利用；
人多地少的基本国情和耕地锐减的严峻形势，促使新（土地管理法）用法律形式确立耕地总量动态平衡目标，作为土地管理的主要任务。各地为实现耕地总量动态平衡目标，以政府为主导，各级国土管理部门纷纷开展了土地开发、整理、复垦工作，这项工作的开展对各地实现耕地占补平衡，改善农业生产条件和生态平衡、颇有成效，但由于过于强调数量和任务，有些地方新垦耕地达不到耕作要求，造成资源的浪费和生态的破坏，背离了土地开发、整理、复垦工作的目标和要求。
一、土地开发整理、复垦的对象和目标
土地整理是指田、水、路、林、村的整理，土地关系的调整，农业生产结构的改善，生产生活条件的改善，土地利用范围的扩大和土地利用效率的提高。通过与特定区域土地利用总体规划相适应的行政、经济、法律和技术手段，促进创新和生产。协调一致的社会、经济和生态利益。国家巩固的基础是保护和改善生态环境。最终目的是改善农业生产条件，集约利用土地，实现土地的可持续利用。
土地开发主要是指对未利用地的开发利用，同时也包括其他土地资源类型如水域中的苇地和滩涂的开发利用；土地整理主要是以农田、空心村和低产田为对象，通过基础设施建设和土地产权调整，达到改善生产条件，提高生活质量和维护生态环境的一项整体性、综合性的土地利用调整措施；土地复垦，是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。从目前社会经济发展对土地的需求层面来看，土地开发、整理、复垦主要实现以下四个方面的目标，增加可耕地面积，提高土地利用率；扩大综合生产能力，提高土地产出率；实现土地资源的可持续发展；调整土地产权关系，使土地产权关系适应土地生产力提高的要求。从自然资源的可持续利用而言，土地资源是最能体现可持续发展战略理论的资源之一。只有使人类生产活动适应这一特点，才能保证人类社会的可持续发展。
二、土地开发、整理、复垦与土地资源持续利用之间的关系
土地利用本身涉及国家发展、利用、保护和调控的全过程，为了保证土地利用的可持续性，人们对这一课题做了非常重要和可持续的研究。它保持着一种动态的关系，这种关系包括并促进了彼此之间的关系，保持一种动态的关系也很重要。
1、有利于缓解人地矛盾，实现耕地总量动态平衡
通过对土地开发、整理、复垦，田畈平整重划、迁坟整地、宅基地复垦、沙漠复垦等，都有助于增加有效耕地面积。解决人与国家冲突的有效手段。它还为当前土地利用阶段（生产性和非生产性活动）提供了必要的土壤保证。
2、有利于土地资源的可持续利用
通过田、水、路、林、村的综合整治和合理配置，可以有效地消除土地利用的制约因素，提高耕地质量，改善耕地生产环境，提供可持续发展奠定基础。
3、有利于农业和农村现代化建设
通过土地开发、整理、复垦，实现农田适度规模经营和机械化，推进基础设施和生活设施建设，为实现农业和农村现代化创造条件。
4、有利于提高农业劳动生产率，促进农村精神文明建设
土地开发、整理、复垦的效果之一是实现了农田的规模化经营和机械化经营，从而大大提高了农业劳动生产率，为农民学习和掌握科学文化和科学技能赢得了更多的时间和精力。在物质文明日益丰富的同时，精神文明也可以逐步达到一个新的水平。土地是一种不可再生资源，只要进行可持续资源利用。
三、土地资源可持续利用的原则和要求
土地资源可持续利用的基本原则为：维持社会和人口基本承载力；保持和提高土地的生产或服务功能；保护土地资源的潜力和防止土壤与水质的退化。具体要求包括：
1、保持一定数量的可耕地，使国家食物安全得到基本保证
但保留可耕地数量的多少需要根据新的国际经济、贸易发展形势以科技发展、食物消费的情况做出新的评估和测算，是否每个地域必须坚持耕地总量动态平衡需要拿出经济学的分析，以便于可持续利用的第二个人目标很好协调。
2、合理配置土地资源，保障工业化和城市化所必需的各项建设用地需要
工业化和城市化的发展有利于我国在国际贸易中多出口劳动密集性产品（如工业消费品类），进口土地密集性（如粮食类），等于出口劳动力，进口土地，发挥出各自的优势。在保证一定的可耕地生产能力的前提下，应尽力挖掘发挥土地资源潜力，保障必需的建设用地供应。
3、提高土地资源的生产能力
土地是一种数量有限，稀缺程度极高的自然资源，靠增加数量来提高其可利用程度已经没有多大潜力可挖了。只有通过不断改善土地质量，提高土地的生产能力，才能在数量有限的情况下保证土地资源的永续利用。
4、保护和改善生态环境
土地资源的可持续利用不仅不会使原有的生态环境变坏，而且还要使原来恶性化的环境状况随着土地利用的合理化得到有效的改善和治理，生态环境的总体状况将因为土地利用的可持续性而变得越来越适于人类的生存和发展。
四、土地开发整理、复垦工作中需要注意的几个问题
通过积极探索和实践，总体来看，全国土地开发整理工作取得了明显成效，一是补充了耕地数量，基本实现了“占补平衡”；二是提高了耕地质量，增强了耕地生产能力；三是优化了土地利用结构，促进了土地的集约利用；四是改善了生态环境，取得了经济社会效益。但在工作开展中也存在一些问题值得注意。
1、重开发，轻复垦和整理
土地开发、整理、复垦作为各地方国土部门补充耕地，实现耕地动态平衡的手段，但由于土地整理投资大、周期长，一些地方“重开发、轻整理”的问题仍然比较突出，习惯于走开发宜农土地后备资源补充耕地的老路子，忽视过度开垦对生态环境的影响。开发利用土地要在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下进行。但乱开乱垦现象时有发生，有些地方不按规定进行论证报批，盲目开垦造成生态环境破坏，给土地资源可持续利用。
2、重数量轻质量、重形式轻实效
有些地方，争取到了补充耕地的项目，能看到的硬件做得不错，但但不到的如排水、土壤肥力和生态影响等则达不到要求，此外各地为了完成占补平衡的指针，重视增地率高的开发项目，不愿意在整理、复垦上多投资。从目前制度的占补平衡目标到土地利用总体规划都未对增加土地质量提出要求，占好地补次地，造成耕地总体质量和生产了水平下降。
3、重任务轻管理、利用
有些地方很积极的争取国家或省的土地开发、整理、复垦争取项目，通过工程虽然在数量和形式上完成了当年补充耕地的任务或目标，但对新补充耕地在后期的管理、使用和权利的分割上却不够重视，缺乏相应的措施、条例。个别地方由于开发地点选择不当，或新垦土地的土壤肥力、排水条件达不到要求，使土地的产出效益过低，因而农民不愿意或无法耕作，生产新的摞荒地，这些都造成资金和土地资源的浪费，与该项工作的目的和目标背道而驰，这是工作开展中应尽量避免的现象。
五、土地开发整理、复垦与土地资源的可持续利用
1、加强对整理项目的立项管理和规划管理，推动土地整理的产业化
政府应加强对土地整理项目特别是可行性研究报告的审批和管理。要把增加耕地数量、提高耕地质量、保护和改善生态环境作为土地整理的目标和依据。同时，在可行性研究中，要加强对项目生态环境的影响分析和评价，并就具体问题征求环境专家的意见，使项目科学合理。竞争是社会主义市场经济的基本特征，也是不断提高土地整理质量和水平的重要手段。在土地整理项目运作中引入建设招标等竞争性手段，不仅可以吸引有实力的企业和机构积极参与土地整理，降低成本，还可以通过竞争提高土地整理质量。
2、土地开发、整理、复垦是补充、增加耕地数量，提高耕地质量的有效途径
由于我国人口不断增长，人多地少的矛盾越来越尖锐。同时，由于经济的发展，建设占用耕地、灾毁退耕地等造成耕地锐减。目前我国宜农土地后备资源开发成耕地的潜力约587万公顷，60%以上分布在西北部地区，受生态环境和水资源的制约，开发利用的难度越来越大。在保护和改善生态环境的前提下，适度开发宜农土地后备资源，补充耕地今后应以开发为主相以开发为辅的转变。
3、土地整理、复垦是有利于生态环境问题、提高土地生产服务功能
土地整理以农地资源永续利用为目标，提高耕地特别是基本农田的质量保护。包括采取各种工程措施，如修筑梯田、改良土壤、营造农田防护林等方式，培肥地力，改善农田生态环境；加强农田水利设施建设，扩大农田灌溉面积；对已经开垦的大于25度的陡坡耕地（生态敏感区15度以上）进行退耕还林还草，对25度以下缓坡耕地采用“坡改梯”和改进耕作技术等措施，减少水土流失；开展小流域综合治理；进行农业结构调整，在适当地区退耕还牧、还湖；保护和改良草场，综合治理退化草原。
4、建立和健全合理的收益分配机制
投资回报是社会和个人投资土地整理产业的根本动力，也是土地整理项目可持续经营的基本前提。要严格按照“谁投资、谁受益”的原则，合理确定政府、企业和个人投资后的收入分配比例和分配方式，明确各方的权利和义务，切实保障国家和地方各级人民群众的切身利益。投资者通过合同等法律或经济手段享有的权益。
六、结束语：
以上介绍了土地开发、整理、复垦的对象和目标，提出土地资源可持续利用的原则和要求，从开展的工作来看，通过开展土地、整理、复垦工作对实现土地资源可持续利用有重要意义，但在执行过程中也存在一些问题，要解决这些问题，一是在土地开发、整理、复垦工作中应坚持多复垦、整理，少开发的原则，同时要继续完善有关制度，特别是在新增耕地的利用、管理、权利和利益的分割方面，开发整理复垦项目选点和设计时也应充分考虑这一内容，给出可行方案，二是耕地保护的工作重心应逐步从目前基于土地利用现状的“耕地”数量上的保护，过度到基于土地生产潜力的“可耕地”数量和质量并重的保护上来。可把基本农田的保护内涵扩大到在农业结构调整中耕地转为其他农用地和仍具备耕作层的土地。
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