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摘要：土地征收活动的顺利开展离不开被征收人的有效参与，只有在土地征收制度中不断明确被征收人参与的意义和功能，逐步改变现有的以政府行政干预为主导的土地征收模式，提高土地被征收人的参与程度以及参与层次，才能进一步构建公正、公平、正义的土地征收程序。而这一过程，离不开正当法律程序理念的引导，不断建立健全信息公开、协商讨论、及时反馈等参与制度，才能更好的保障被征收人的高效参与。
关键词：土地征收；有效参与；法理；路径
伴随城市化进程的推进，土地征收一直为社会各界所关注。被征收人参与制度是征收程度制度的核心，与征收程序制度合理与否、有效与否密切关联，那么，对于土地征收程序中的参与人该如何界定？其主体范围与资格又该如何确认？同时，土地征收中被征收人参与的法理该作何依据？参与路径该如何选择？这都是当前土地征收制度亟需解决的问题。
一、被征收人的界定
土地征收中，被征收人的界定取决于土地征收制度的设置，其一般包括三类人：一是所有权人。土地公有制政策下，土地归国家所有和农村集体所有。土地征收针对的对象是农村集体土地，那么根据我国现行相关的《土地管理法》、《物权法》等相关法律规定，村集体经济组织或者村民委员会、村内各集体经济组织或者村民小组、乡镇集体经济组织可以代表相应农民集体行使所有权。二是使用权人。对于谁是农村集体土地的使用权人，法律层次的规定比较模糊，一般情况下，可以根据农村集体土地的用地形式进行划分，譬如通过合法方式取得的承包经营性用地、宅基地、开发自留地、自留山、集体建设用地等，这些土地的益物权的主体均可被认定为土地使用权人。三是其他权利人。由于通过转包、转让、出让、出租、抵押、合营等土地流转方式均可获得土地权益，因此这些人与所有权人或使用权人之间具备着直接或间接的利害关系和经济关联，因此，在所有权人、使用权人之外设定“其他权利人”，其目的是使农村集体土地的被征收人范围界定更为严密，且结构更为完整。
二、被征收人参与的意义
2.1贯彻“人本理念”
在土地征收过程中促进被征收人的积极参与，尊重他们，聆听他们的意见和建议，共同协商补偿安置方案，可以使其充分感受到“人民是国家的主人”，唤醒其主体意识，并激活其责任意识和使命感，同时这也是国家尊重和保障人权的重要体现。
2.2以法立公聚民心
只有使土地被征收人深度全面的参与到土地被征收过程，与各方利益体进行深入的沟通交交流，充分了解对方的态度和主张，清晰表达自己的价值和利益追求，才更容易获得对方的尊重和理解，也更容易使各方达成共识。而沟通的过程也是学习的过程，农村集体土地的被征收人大多文化水平有限，对相关法律法规和行政政策缺乏精准的认知，借由被征收人的参与，可以充分普及这些知识，以法立公，聚集民心，保障被征收人权益的同时，消除被征收人的各种疑虑，减少集体上访或暴力抗争行为，维护社会稳定。
2.3限制恣意与防止腐败
土地征收过程中，由于监管机制尚不健全，且公民法制意识薄弱，部分行政机关在利益的驱使下，容易滋生腐败问题。被征收人参与到土地征收程序中，有助于土地征收机关的征收行为实现合法、及时、公开、透明，可以减少暗箱操作，可以对土地征收权的合法行使起到积极监督作用。
三、土地征收中被征收人参与的法理
土地征收是国家协调私人利益和公共利益的必要手段。在土地征收过程中，耕地大量流失，由于土地征收补偿政策混乱，补偿标准偏低，土地征收行为不规范等原因，导致农民生活堪忧，由于征收土地而引发的矛盾日益凸显，“卖地式”土地财政、征地上访事件不断，被征收人的利益保护亟待加强，需要通过完善征地补偿法律法规、政策体系，切实将因公共利益征收土地落到实处，完善相关补偿程序。
在现有的法律法规和相关政策下，土地被征收人往往处于弱势，“扬公抑私”现象突出，公共利益的认定存在行政主导性和征收泛化，土地征收补偿具有随意性，缺乏规范的征收程序和补偿标准，被征收人不能参与土地征收权是否启动和征收土地面积的决定，只能参与征地补偿和安置办法的确定。加快土地征收立法工作并不断完善，可以从法律上刚性管制土地征收工作，相关立法文件中应增加保护被征收人在土地征收过程中的诉讼权利条款内容，充分赋予被征收人享有土地征收过程中的知情权、参与权、申诉权等权利，增加土地征收的透明性，抑制权利滥用行为。根据最新修改的《土地管理法》规定，“县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内进行公告，听取被征收的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。”可见，国家已经从立法精神层面适当允许被征收人参与土地征收权的启动和征收面积的确定工作，如果这一法律在征收实践中得以真正践行，这便形成了被征收人真正意义上的全程参与。
四、土地征收中被征收人参与的路径选择
在现有的土地征收程序制度中，由于主要由行政机关主导，土地被征收人的参与过程多为被动、表面参与，因此参与积极性不高，且对程序制度存在排斥心理，对补偿机制也心存诸多疑虑。正是由于征收机关与被征收人缺乏深层次的协商，才导致了一系列的暴力抗争、群体上访事件发生。由此可见，从完善被征收人参与机制入手，形成征收机关与被征收人双方协商——合作的深层次参与机制，才是从根源上解决问题的可行之道。
4.1 遵循正当法律程序理念
在土地征收中遵循正当法律程序理念构建参与程序，可以增强参与者对决策结果的接受性。究其原因在于：正当法律程序限定了征收权行使行为的边界，同时对被征收人的权利给予了法律层面的保障，基于正当法律程序公开性、参与性、中立性、对等性、及时性、约束性等特性，土地被征收人会更加容易相信正当法律程序中产生的结果具有权威性、正当性。
4.2 健全参与机制
参与机制的健全需掌握4个关键点，即信息公开、听取民意、吸取民智和实行民决。尽管在现实中，理想的民决并不存在，但加强行政机关与土地被征收人之间的双向互动，实现信息的双向交流、充分协商是被征收人参与的内在要求，在制度构建上必须充分体现信息公开、协商讨论、及时反馈三个要素。回顾当前土地征收程序制度，信息公开要素已有《土地管理法》《土地管理法实施条例》《土地调查条例》《征收土地公告办法》等法律法规作出了规范，协商讨论要素主要体现在听证制度中，而及时反馈要素缺乏明确规范。
4.3 构建权力维护与权利救济机制
基于实际征收工作中被征收人参与权难以得到切实保障的问题，构建被征收人参与的救济机制，明确征收机关违程序性违法后果，可以有效保障被征收人参与权的实现。此外，构建畅通的行政救济机制，即允许被征收人提起行政复议或行政诉讼，将对土地征收机关形成强大的压力和约束，也是被征收人参与权的重要救济制度。
但是同时，以“抑公扬私”理念为指导，进行土地征收立法理念的更新，改革和完善土地征收制度，并不意味着对少数被征收人的追逐暴利行为放之任之，制度安排上需要维护征收权的强制性特性，最新修改的《土地管理法》中明确规定“个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明”，意味着即便出现个别刁难者不签协议，土地征收行为也将继续向前推进，从而助于征收机关征收权的依法行使。
结语
综上所述，实现行政主导型土地征收程序向公众参与型土地征收程序的转变，完善被征收人的参与制度，仍然是国家的一项重大课题和战略任务，任重而道远。
参考文献：
[1]高飞.集体土地征收程序的法理反思与制度重构[J].云南社会科学，2018（1）：34-43.