新疆维吾尔自治区塔城地区和布克赛尔县自然资源局 新疆维吾尔自治区塔城市 834400
摘要：城乡规划是一项较复杂的课题，需要贯彻落实“多规合一”的政策，保障城乡规划管理工作顺利推进，同时将城市和乡镇发展连接成一体，带动城乡体系的发展。本文首先对“多规合一”政策进行概念解析，然后分析当前国内城乡规划管理工作中暴露出的不足之处，针对这些不足之处，结合规划实际情况与“多规合一”方针进行策略的阐述，以期能够为提升国内城乡规划管理水平提供一定的理论和实践依据。
关键词：多规合一;城乡规划;城乡一体化
一、引言
当前我国受全球经济一体化影响较深，城市化和工业化进程加快，国内面临着城乡规划的诸多现实困境，包括在城乡规划过程中出现的土地资源合理利用、劳动力转移等问题，其中土地资源的合理利用与否关系着城乡规划管理工作的成效。在此背景下，实施“多规合一”政策对城乡规划管理进行推动，有着积极的现实意义。通过“多规合一”政策的实施，能够有效规划城市、乡镇、农村的土地空间使用，在加强土地资源利用效率的同时，提升城乡规划管理水平，由此也能够有效的规避和减少未来城乡发展过程中因土地规划不当产生的一系列矛盾。
二、多规合一概念解析
“多规合一”这一概念经常能够在当今的城乡规划会议和文件当中看到，所谓“多规合一”并非具体的某种规划方法，而是一种全新的规划理念。“多规合一”是指在城乡规划时，要把经济效益、土地利用率、城乡建设水平以及当地生态环境保护等多方面综合考虑在内，以多方要求设计和执行有层次有计划实现土地资源的合理配置，且能够满足城乡空间合理布局的需求，为行政单位、企事业单位的用地问题提供保障。由此可见，“多规合一”是新时代下基于各方面要求而成的一种可持续发展战略下提出的城乡规划新理念。它强调要多方共存，不能以只满足一方面需求而损害其他方面的利益，在社会经济体制和法律框架的大环境下，通过对管控边界的严密确认、技术手段的应用和革新、动态管理体系的落实等来实现城乡规划管理用地的高标准高要求。
1.需控制建设用地的空间大小
保障城乡建设规划和土地使用规划两项重要规划的和谐对接。进行城乡建设规划时，产生用地需求应当以土地使用规划为指导，进行城乡规划、执行城乡一体化建设，要以不违反土地使用规划的要求为前提，将城乡规划中的筹建项目用地进行细致规划，要将用地的总量和规模控制在土地使用规划要求的范围之内。具体可以通过采用科学的换算机制等方式来规划出城镇企事业单位以及人均建设用地等城乡规划的相关内容。
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图1：“多规合一”规划及下辖层级的组织编制关系图
2.需设置城乡空间边界
城乡空间边界的划分，并非一套方案并可决定，应当由规划管理人员和技术人员，在对城乡地区和边界进行实地考察和调研后，对城乡空间划分做出若干个划分标准和计划，以影响城镇化发展空间的因素对标准和计划进行评价，得出不同城乡空间划分计划的分值，比较不同计划对城乡发展的利弊，同时通过不同方案的对比，找寻其中的差异点和冲突点，着重解决，通过一次次的动态性规划设计来减少城乡规划过程中可能产生的问题，保障城乡空间的资源配置更优化。前期的城乡空间边界优化方案的出台，能够为后续实现城乡规划的高水平管理、生态环境保护、城镇化发展的空间大小范围等提供保障。
基于这一背景，本文攫选出了城乡规划的主要组织编制因素，并将这些因素通过逻辑关系进行编排，如图1所示：
通过对不同层级组织编制关系图的制作，可以清晰的展示出以城市布局为重心的城乡规划布局企划，以城市规划为重心的城乡规划编制，能够使乡镇领导更为客观的参与到城乡规划编制和布局的讨论中。就城乡规划中的重点问题，如城乡土地使用、城乡基础设施和公共设施建设、企事业单位发展以及生态环境保护等进行细致客观的讨论，将这些内容融合到城乡规划之中，实现多层次多角度的城乡规划的实现。
三、城乡规划管理存在的问题
纵观当前国内的城乡规划现状，屡屡有不同部门深入交叉的情况出现，经济效益增长同生态环境保护之间存在的矛盾;城市用地与乡镇用地之间存在的矛盾;城镇结合处居民住房用地和企事业单位建筑用地之间存在的矛盾等等，这些问题和矛盾的出现，代表着如今部分地区规划设计与执行不细致的现状，空间划分出现部门对接不畅的情况，在后续的监管和反馈当中也会出现较大的冲突风险。以上这些问题，均在不同程度上制约着国内城乡建设和规划的水平。
1.规划图斑不统一
第一，边界问题。单独看土地利用规划和城市建设规划，可以发现这两种规划当中对建设用地的边界设置存在明显差异，这样的差异源自于城乡规划部门与土地规划部门工作步调的不协调。此外，依照土地用利用规划的标准和要求带入到城市建设规划当中来看，土地规划视角下的城市中心建设用地规模要远小于当前需求的建设用地规模，这同样表明城市建设在边界划分上同土地利用规划要求的标准存在较大差异，需要重新核对边界设置因素的准确性，要尽量的贴近土地规范要求的标准。
第二，规模问题。如上所述，以土地规划的视角来看城市建设规划，可以明显发现规划中的城市建设用地的面积规模，要小于实际的城市规划需求，应当排查问题及时调整。
第三，比例问题。整体的城市规划对建设用地的比例与土地规划对建设用地的比例严重脱节。近年来，国家的整体土地规划对于建设用地的标准放宽到接近百分之五的比例，然而城市规划中建设用地的比例占到了一半还多，且城市规划建设用地还面临着规划比例不合理的情况。在城市规划建设用地中，以住宅用地占比居多，工业用地占比次之，剩下的为商业设施和公共基础设施用地。
2.建设和非建设用地分类不严谨
城市规划和土地整体规划之间存在严重的交叉问题，需要依据统一的分类标准对二者之间的冲突进行解决。然而当前我国的城市规划和土地整体规划的分类标准划分存在较大差异。城市的规划对于建设和非建设用地有明确的划分标准，而土地规划对非建设用地内容的规划标准较少，土地规划更多的设计重点在城乡结合处工矿及企事业园区、城乡结合处居民住宅用地等的划分。
3.比例尺使用混乱
规划人员在解读土地规划和城市规划时存在一定的困扰，这些困扰大部分集中在两种规划不同的比例尺标准上。国内的土地规划项目图，以80坐标系为主流比例尺，而城市建设规划既有2000的大地坐标系比例尺，也有500坐标系。单独进行土地规划或者单独进行城市建设项目规划时，同标准的坐标系下实施项目规划尚且还好，当基于土地规划和城市建设规划进行工作时，往往需要大量的时间进行比例的换算，为规划管理和技术人员工作的开展带来了诸多困扰。
四、多规合一视角下城乡规划策略
1.建立专门的协调机构
“多规合一”规划理念的实现，包含经济效益、土地利用率、城乡建设水平以及当地生态环境保护等多方面的因素，需要将这些方方面面的内容综合考虑在内，考量因素较多，需要交涉的部门也多，这种情况下，单凭现有的部门单位进行沟通协调困难较多。因此在应用“多规合一”理念实施规划之前，要以人力资源、财力资源建设一个高素质具备专业协调能力的队伍。这一队伍在进行协调工作前，首先需要将当前各部门在城乡规划中出现的问题进行纠正解决，换算制度不一致的要进行统一标准，以制度、标准和人力协调共同作用的方式，促进各部门之间在城乡规划中的步调协同一致。
2.协调不同的信息平台
在当前城市规划面临多层次多方面机构和因素的考量与要求之下，负责具体层次和职能的相关城乡规划部门的信息传递一致性便显得尤为重要，听过建设一个共用的信息化载体是应用信息传递优势的前提条件。通过信息传递平台的建设，能够有效的带动城乡规划工作的设计和执行，有利于“多规合一”规划思维的指引。因此需要技术部门、统计部门在基于各部门基础数据和基础平台之上，建设多部门协调共用的信息化平台，将全新建立的信息平台，作为各部门间信息传递、关键数据共享的媒介，以此实现部门沟通的顺畅和运转效率的提升。例如在城乡规划过程中，以城市规划局为中间单位，牵头进行新共享信息传递平台的搭建，完成对上游规划、建设工作的承接，和对下游乡镇规划的数据、信息传递，对各部门收集到的数据进行统一标准的换算，诸如地理信息、具体业务等数据，实现技术部门、管理部门等时刻处于步调一致的统一管理链条之中，实现信息的及时传递和政令的快速下达。以共享平台的搭建，保障城乡规划工作的顺畅开展。
3.建立协调用地机制
经过细致调研可知，当前城市规划和国家土地规划之间存在的矛盾和产生矛盾的根源，主要集中在非建设用地方面。一是国家土地规划和城市规划使用的坐标等衡量数据不统一，造成规划上的不同步，引发规划工作的混乱;二是城市规划与国家土地规划之间土地占比重心的不同，前者分建设和非建设用地，划分标准较统一，后者非建设用地内容标准较少，主要倾向于城乡工矿、企业用地和农民居住用地。因此要针对这些不统一之处，建立健全合理的用地协调机制，将国家土地规划和城市规划的非建设用地内容细分，将非建设用地概念适当淡化，强调城市整体性规划和土地利用整体性规划两个概念。以此实现城市建设规划和国家土地规划间的和谐。此外，建立协调用地机制后，仍需要新筹建的协调小组对协调机制的执行情况进行定点不定期的监督检查，保障涉及到土地利用、城乡建设以及生态环境保护等各方面的相关部门，在开展城乡规划工作时能够步调一致，针对工作的问题和缺陷，能够及时提出问题，并找到解决的方法。
4.培养地区规划人才
除了应对城市规划建设和土地规划之间的问题之外，也要将一部分精力放置在乡镇地区规划层面。乡镇规划管理水平提升方式可借鉴以新协调机构助力城市规划水平提升的方式，在乡镇地区安排1-2名地区规划师。负责日常政府、企业之间的协调和沟通，负责倾听和吸收各方的关于规划的需求，集合这些需求整理成成体系的数据，用以指导城乡规划工作，通过这样的方式能够有效了解到基层对城乡规划的需求，在制定规划时便能够将乡镇的需求切实纳入到整体规划中，保障成型的城乡规划能够满足多方面多角度的需求。
参考文献：
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