广西恒晟水环境治理有限公司 广西桂林 541199
摘要：水利工程的建设往往伴随着人的迁移和土地、房屋等财产损失的补偿，如何解决好移民的安置和发展是一大难题。进入新时代，新型城镇化建设的提出为水利工程移民提供了新的机遇和理念。安置策略与农村建设、新型城镇化、城乡一体化、五大新发展理念等的结合成为重要议题。新型城镇化的核心是“人”，保护农民的土地权益是新型城镇化的必然要求。如何通过深化农村土地制度改革，推动城乡协调发展，是破解城乡二元结构问题、提高城镇化质量的着力点。
关键词：城乡关系视角；水利工程；移民规划研究
引言
水利水电工程移民是指因水利水电工程建设用地需要，必须离开原居住地迁移到新居住地定居谋生人口和需要进行生产安置的农业人口（《水利水电工程移民术语》）。这一定义的前半句话对工程移民身份产生的原因进行了解释，即是因“水利水电工程”而产生的移民；后半句话界定了对移民的影响包括生产和生活两个方面，即因工程建设对原住民生活环境和生产设施带来影响，而这一影响要达到必须离开的程度，才被确认为工程移民，对移民的处理必须采取到“新居住地定居”的方式来解决。最后，定义的主体落脚到“和”字前后的谋生人口和农业人口，通过查阅相关资料可知，农业人口是指居住在农村或集镇，从事农业生产，以农业收入为主要生活来源的人口。将农业人口和谋生人口并列，说明以农业谋生和以其他行业谋生在概念界定上是平行关系。本文以此为切入点，探讨现行水利工程移民的思维逻辑，检析其与当下城乡融合发展背景的不符合之处，并基于城乡关系提出相应建议。
1移民宅基地权益分析
水利工程建设的征地补偿和移民安置归根结底是由于水利工程的兴建对移民房屋、土地以及其他私有财产造成了损失。以宅基地为例，水利工程建设对农户宅基地权益的影响可以分为直接影响和间接影响2个方面。（1）直接影响：宅基地使用权。移民安置过程中，首先要考虑对农民在宅基地上建造的房屋及其他附属设施的补偿。虽然宅基地流转在长期以来都受到限制，但是农村确实存在宅基地流转的隐形市场，一部分农户通过出租农房等形式获得收益，构成家庭收入的重要部分，对这一部分农民在安置地的收入来源问题需要妥善解决。（2）间接影响：宅基地发展权。水利工程移民意味着生产生活方式和环境的改变，移民安置工作还涉及对移民发展权和参与权的安排。水利工程移民相比于其他建设项目而言对农民发展权保障的压力较小，因为水利工程的建设在改善区域灌溉条件、航运条件、提高防洪能力等方面有重要作用，能够使农民享受到水利工程建设带来的效益。但是将农民从一个地方转移到另一地方必然会对其就业、教育、医疗、养老等公共服务的获得带来影响，农民的就业权、社会保障权依然需要重视。（3）移民参与权。以上各项权利得到保护得益于移民参与权的有效行使。从宏观上看，水利工程的建设对区域发展有积极意义；但是从微观上看，水利工程建设涉及到农户利益的调整，而生计资本的差异又导致农户的分化，进而形成了多样化的安置意愿和利益诉求。伴随新型城镇化的发展，部分农民已经脱离了农业生产和农村生活，移民安置为其完全融入城市生活提供契机；而部分农民市民化程度较低，依然需要为其安排宅基地作为户有所居的保障。
2城乡关系视角下的水利工程移民规划
2.1移民档案管理
综合水库移民档案管理的特点，从档案管理的规范性和完整性出发，明确档案存放的文件编号规范，详细确立档案目录内容及相关信息化管理规范与实施方法，建立各类移民档案文件数据库及文件案卷目录表，统一移民档案数据库共享标准，打通档案共享链路，使之能够扩展连接移民部门与档案管理部门、各移民部门之间的信息系统和存储数据库，实现系统互联与数据互通。
应建立完善的运维管理制度，系统数据安全管理应有明确的数据备份策略、完善的数据库备份系统；应具有容灾备份功能，保证系统能及时恢复正常运行；应制订应急预案，并定期演练。
2.2构建城乡融合的移民安置制度基础
构建城乡融合的移民安置制度，应该在逐步破除城乡二元体制的同时，调整农村移民安置规划。首先在移民安置工作中要建立区域城乡一体化发展的安置思路，水利工程建设是对现有的空间利用格局进行调整。工程本身的社会经济效益对区域发展而言是一大调整，工程建设对区域城乡土地资源的利用方式进行了改变，因此农村移民安置应跳出传统的“移民思维”，就移民论移民、就农村论农村，而从区域整体发展环境出发，做出相应安置处理。其次，建立健全农村移民社会保障机制，为移民的生产生活提供可靠保障，解决移民的后顾之忧。在大规模城镇化背景下，出现了大量农村人口往城镇集聚的趋势，对于“失地失房”的农村移民而言，与其他农民相比，除了会有城市生活难以融入的问题之外，而且还有失去农村生活基础的顾虑。因此，可以考虑将对农村移民的安置方式与城乡居民基本生活保障制度相结合，消除城乡居民保障制度的双轨制带来的城乡壁垒，为农村移民在城乡之间的自由流动减少后顾之忧。
2.3做实、做细规划设计各项工作
征地拆迁实物指标调查，可以为水利工程项目的规模设定，项目设计和项目设计方案优化，编制征地拆迁计划，确定补偿方案以及实施征地拆迁工作提供基础信息。但是，随着水利工程的项目发展，土地征用和移民安置的实物指标调查中不断出现新的事物、遇到新的问题。需要相关工作人员根据有关规定在移民安置调查中灵活的运用，并结合食物指标调查实际情况，及时咨询移民专家并且形成统一标准。设计单位需积极配合业主，对工程方案进行比选论证，确定建设征地范围，并根据“停建令”和《水利水电工程建设征地移民实物调查规范》（SL442－2009）开展调查和公示工作，实物指标按农村房屋及附属设施、人口、土地、专项设施、企事业单位等分别进行汇总。整个调查过程以负责单位的技术人员为主，沿线市、县以及乡村有关人员密切配合，确保调查成果准确、可靠和可信，并根据不同设计阶段的不同红线，及时做好实物量调查的复核工作。
2.4倡导市场主导的移民安置调配机制
市场主导的调配机制是指通过市场方式对补偿标准、移民就业与创业等方面做出安排，采取多样化的安置方式。在这一过程中，要明确政府的职责边界，即政府要有所为有所不为，政府的主要责任在于对移民安置活动的规则制定和监督规则的执行，为移民的安置提供公共产品，协调区域社会经济发展，为移民安置提供前提和保障。而像移民安置标准与方式、移民后期扶持中的就业与创业，这些需要通过更为灵活处理方式解决的问题，更有利于通过市场手段来解决。
结语
为做好水利工程建设征地移民安置规划设计，地方人民政府和项目业主需切实转变观念，高度重视，并为保障移民利益，制定合理的征迁安置实施细则，明确补偿政策、规范和标准；作为设计单位，需进一步提升专业技术能力和责任心，严格按照相关法规政策和规范要求，做实、做细规划设计各项工作，构建多元化、合理化、科学化的移民安置规划，保证移民安置群体的合法权益，保障水利工程建设的有序发展。
参考文献：
[1]涂富金.简谈我国水利水电工程移民问题分析与思考[J].智能城市，2018，4（04）：23-24.
[2]吴宗法.工程移民研究综述[J].水利经济，2001（04）：50-54.
[3]张丽云.二元结构、二元体制与城乡发展一体化的矛盾及其消解[J].攀登，2017，36（04）：31-35.