黑龙江省哈尔滨市方正县自然资源局
摘要：从休养生息制度控制耕地的角度来看，分析我国农地研究现状，借鉴国内外相关领域的研究经验，从空间与时间、质量、安全与激励机制等方面探讨农地保护转型的策略、类型、区域、内容与方法。建立耕地保护的总体框架转换和提出的概念构建耕地的生态可持续发展的模式,以提供参考依据和路径框架实现耕地保护系统的总体目标的指导下在中国生态文明。
关键词：休养生息；耕地保护；轮作休耕；生态补偿；生态系统
新形势下，国家开始实施耕地草原河湖休养生息规划，以及耕地数量、质量、生态“三位一体”的保护提升工作。但是与之配套的耕地保护制度却明显滞后，严重影响耕地保护工作的推进。
一、耕地保护制度面临的问题
1.耕地基础数据不统一。我国耕地统计数据存在口径不统一、坐标系不统一、权属不统一等诸多不相容的问题。从规划目标管理的角度，继续采用以耕地占补平衡制度为核心的耕地保护制度值得商榷。因此，耕地数据的不相容为系列国家政策的制定造成不确定、互相矛盾的结果，不利于政策的落地。进一步摸清撂荒、弃耕、退耕还林还湿的家底，有助于科学认识和处理耕地基数之间的矛盾，为耕地保护制度转型提供事实科学依据。这是耕地数据分析和耕地红线划分的真正意义。
2.占补平衡制度亟待转型。城市建设发展迅速蔓延，尤其是发达地区的传统产粮区快速的城镇化建设，致使大量优质耕地被开发为建设用地的同时，大量原生态用地又被开发为耕地，造成“双重开发建设”和“双重流失损耗”的不可持续现象。由于耕地后备资源不足，一味追求数量的占补平衡政策已经不适合现在和未来发展需求；另一方面，全国耕地质量总体偏低，中低产田占2/3以上，同时优质田都靠进城镇边缘，无力对抗城镇的蔓延进程，导致建设用地对农用地的“占优补优”政策难以贯彻落实。
3.耕地空间规划体系尚未建立。土地的一个重要特性是土地利用方向变更的困难性。这一特性告诉我们，土地用途的转变要付出巨大的经济代价和生态代价，甚至是不可逆转的。过去30多年，以耕地保护作为第一任务的土地利用规划强调自上而下的约束、以管制为治理导向，更能落实中央的战略意图，能约束地方机会主义行为，有效管控资源使用，但缺乏适应市场经济运行规律和自下而上调动市场的能力，除了宏观区域土地总体规划，就是微观的农业园区规划，缺乏中观层面保护等级细分空间的控制性规划，重视耕地整治但轻视耕地生态工程设计。加上耕地红线在传统的众多规划中始终是多方博弈的矛盾点，空间布局不明晰，功能定位不明晰，政策制定摇摆不定互相矛盾。
二、耕地保护制度的转型
1.以耕地时空为格局的制度转型。（1）农业本底生态空间划分。根据地理分异规律和水资源分布整理出水田耕作空间、旱田耕作空间、农牧交错耕作空间、游放牧高原耕作空间、山牧季移耕作空间和绿洲农业耕作空间等六大农地空间，这些不同的地理空间和水资源分布要素叠加成为我国农业生态本底分区“一线一带，三区六空间”格局。管控生态空间、基本耕地空间和城镇空间，管控刚性边界和弹性边界。（2）耕地保护时空时序。实施休养生息的耕地保护制度具有现实意义和前瞻性意义。为确保“三区三线”的落实，避免政策灰色地带引发蝴蝶效应。这些都需要把信息建立在空间大数据平台上便于管理运营，便于在制定空间规划的时候，将耕地空间作为复合生态系统纳入最基础、最根本的保护范畴，提前预留出重大建设项目和城镇增长的可建设弹性空间，变粗放管理空间为精细管理空间，优化耕地生态圈层空间。
土地空间制度转型的重要历史节点，届时自然资源部要编制的空间规划将面临如何对土地资源进行定性、定量、定序的问题，如何遏制城镇无序蔓延和推进耕地休养生息，这都须要对耕地的时空配置进行判断和统筹协调。耕地的时空配置可以从建设用地增量时空配置、农村居民点整理时空配置等研究中获得有益思路，通过集成3S、无人机等空间分析技术，构建休耕轮作耕地时空配置技术体系，实现对轮作休耕地时空配置的时空优化，以达到效益最大化。
2.以耕地质量为基础的制度转型。耕地具有土壤的原生属性，类型众多，但被赋予人与社会经济发展的内涵后，更具有复杂因素，包括数量、质量、时空、生态和结构等方面。用耕地生产力、耕地标准系数、耕地标准面积来对耕地进行数量和质量的时空差异分析，再结合耕地生命力系数，能够对耕地进行精准诊断与识别，是保护耕地质量的关键。科学划分耕地保护的质量等级，细化耕地质量等级指标，有利于耕地质量的管控运营。务实的做法是对于不同保护等级耕地采用不同的保护方式，即针对不同地区、类型、等级、效益的耕地制定不同的保护类型。
3.以耕地安全为目的的制度转型。耕地资源是国家的本底不可再生资源，耕地安全关乎粮食安全和食品安全。基于耕地安全为战略的保护体系迫切需要全面转型和发展。以往在耕地生产力方面过度强调，化学农业固然提高了产能，但破坏了耕地生态。休养生息制度的目的是要将耕地的自我生命力维持在健康状态，重视对耕地生命力的保护要上升到耕地安全的层面。
4.以激励机制为突破的制度转型。保护农业生产用地可以产生四大益处：地方和国家粮食安全保障、农民的就业立命保障、城市和乡村土地得以高效利用、农村天然生境的维护。目前中国政府的农业补贴虽然不涉及生态补偿的理念，但仍属于产业结构调整，是一种农业生态补偿模式。现行的农业补贴政策对保护农民利益、促进粮食生产有一定的积极作用，耕地生态补偿机制的建立能够为农业补贴提供新的理论、新的渠道和补贴标准量化的依据，可以为耕地转型发展带来突破点。（1）建立生态补偿市场机制，以市场可行为切入点，试验土地银行机制、生态激励机制、耕地质量鉴定与补助额度挂钩、土地发展权转移与购买等机制；（2）建立耕地质量循诊体系。耕地生态补偿的目标是保障耕地资源数量、质量、生态的“三位一体”，补偿不能仅仅是生态价格的标识，而是生态服务价值的不断供给。建立不同等级和质量的耕地对应不同的补偿标准，最大化激励保护耕地资源；（3）做好耕地政策绩效评价。政策建立之前，不具保护或者可持续利用的评价，是对潜在社会价值的损失，假设获得恢复衰退或者被破坏的生态系统潜在价值的，即包括建立政策和执行政策时的管理成本、实施成本、监管成本等与各种收益之差；（4）提高公众对生态文明的认知能力。耕地的生态补偿必须得到全社会的关心和支持。重点宣传，提高公众的生态补偿意识，特别是与耕地资源密切相关的农民意识，使公众通过谈判，签订合同，甚至招标，积极参与生态保护和建设中来。公众认知能力提高同时也可促进市场补偿机制发育，缓解以政府为主导的补偿压力；（5）建立针对受众主体、客体的补偿模式。借鉴浙江省临海市、海宁市、慈溪市等三个国家级基本农田保护示范区和桐庐县等8个省级基本农田保护示范区基本农田保护补偿试点工作的经验，建立针对农民的货币补偿模式、针对基层政府和农村集体经济组织的耕地保护工作经费补助模式、针对地方政府官员的政绩补偿模式、针对耕地质量提高的建设补偿模式、针对地区经济发展的跨区域间的资源产业协作模式；（6）建立生态补偿的监管机制。确保顺利实现生态补偿目标。因此，生态补偿标准是建立补偿制的核心问题，也是外化内化的直接途径。
总之，要处理好城市与乡村的关系，使耕地休养生息制度的执行成为“农业转移人口市民化”的助推器，使轮作休耕地成为田园生态城市与城市群发展的新空间，使休耕退耕地成为城市居民对美好生活追求的向往地。
参考文献
[1]赵萍，面向2030年的耕地保护政策创新.2019.
[2]郭哲.浅谈休养生息制度背景下的耕地保护转型研究.2018.