摘要：水利工程的建设往往伴随着人的迁移和土地、房屋等财产损失的补偿，如何解决好移民的安置和发展是一大难题。进入新时代，新型城镇化建设的提出为水利工程移民提供了新的机遇和理念。安置策略与农村建设、新型城镇化、城乡一体化、五大新发展理念等的结合成为重要议题。
关键词：新型城镇化；水利工程；宅基地权益
引言
在新型城镇化背景下，水利工程建设移民需要和农业转移人口市民化、深化农村土地制度改革相协调。大部分水利工程都要依水而建，而江河流域附近又是居住相对密集的地方，这一方面意味着水利工程建设移民和农村宅基地制度改革在空间位置上具有一定的协同性，另一方面也意味着修建水利工程的同时会造成大量的移民问题的产生。探究如何在水利工程建设移民安置过程中保障农民合法权益、推动农村宅基地的历史遗留问题的妥善解决、促进农村土地利用空间布局优化，对于提高城镇化发展质量、提升社会经济发展水平具有重要意义。
1宅基地资格权的属性
宅基地资格权的权利属性如何界定，在学术界主要有以下两种观点：一派学者代表“宅基地使用权”说，认为宅基地资格权实质上是一种剩余权，这种剩余权是权利人在让渡一定年限的使用权之后，对原有宅基地的剩余权。另一派学者代表的“成员权”说认为，资格权作为成员权的一种，当然应归于土地所有权行使方式的基本范畴。2018年中央“一号文件”创新性地提出宅基地资格权，部署了将宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”的架构模式。实际上，宅基地资格权就是资格权人得以取得宅基地使用权的一种资格，本来也就是集体土地所有权制度下的应有之义。而为何将宅基地资格权从宅基地使用权中分剥出来，是因为这样一来才能够使原宅基地使用权中的身份权属性和财产权属性明晰且独立。这就要求宅基地资格权在法律属性上必然与权利个体的身份紧密相连，并具体表现为基于集体经济组织成员身份所享有的，能够通过分配、继受等一系列方式获取宅基地使用权的权利。换言之，三权分置下宅基地资格权的本质就是本集体成员所拥有的基于其特定的身份而取得宅基地的资格。
2宅基地制度改革
农村宅基地制度改革是新型城镇化建设中最复杂也最为关键的一环。农村宅基地作为亿万农民安身立命之本，具有福利性质和保障功能;在农业人口不断向城市转移的新型城镇化背景下，发挥宅基地财产功能［的需求越来越大。但是宅基地财产功能的突显缺乏必要的法律保障，《物权法》确认宅基地使用权是用益物权，但并没有明确规定宅基地收益权能的实现［12］。《土地管理法》规定宅基地所有权归集体，即农民享有农房的所有权但是不享有宅基地所有权，这也构成了彰显宅基地宅基地制度改革农村宅基地制度改革是新型城镇化建设中最复杂也最为关键的一环。农村宅基地作为亿万农民安身立命之本，具有福利性质和保障功能;在农业人口不断向城市转移的新型城镇化背景下，发挥宅基地财产功能的需求越来越大。但是宅基地财产功能的突显缺乏必要的法律保障，《物权法》确认宅基地使用权是用益物权，但并没有明确规定宅基地收益权能的实现。《土地管理法》规定宅基地所有权归集体，即农民享有农房的所有权但是不享有宅基地所有权，这也构成了彰显宅基地。
3移民宅基地权益分析
水利工程建设的征地补偿和移民安置归根结底是由于水利工程的兴建对移民房屋、土地以及其他私有财产造成了损失。以宅基地为例，水利工程建设对农户宅基地权益的影响可以分为直接影响和间接影响2个方面。
3.1直接影响
宅基地使用权。移民安置过程中，首先要考虑对农民在宅基地上建造的房屋及其他附属设施的补偿。虽然宅基地流转在长期以来都受到限制，但是农村确实存在宅基地流转的隐形市场，一部分农户通过出租农房等形式获得收益，构成家庭收入的重要部分，对这一部分农民在安置地的收入来源问题需要妥善解决。
3.2间接影响
宅基地发展权。水利工程移民意味着生产生活方式和环境的改变，移民安置工作还涉及对移民发展权和参与权的安排。水利工程移民相比于其他建设项目而言对农民发展权保障的压力较小，因为水利工程的建设在改善区域灌溉条件、航运条件、提高防洪能力等方面有重要作用，能够使农民享受到水利工程建设带来的效益。
但是将农民从一个地方转移到另一地方必然会对其就业、教育、医疗、养老等公共服务的获得带来影响，农民的就业权、社会保障权］依然需要重视。
4维护新型城镇化背景下水利工程移民宅基地权益建议
4.1发挥村集体的主导作用，推进宅基地集体所有权的有效落实
宅基地集体所有权的有效落实是宅基地“三权分置”改革的逻辑起点，而实现有效落实之目标，化解宅基地集体所有权“虚化”“弱化”的问题，需要尊重村民自治，充分发挥村集体在宅基地管理中的主导作用。宅基地“三权分置”会赋予村集体及农民更多的宅基地利用权能，“处分和收益”权能的增加对乡村治理能力提出了更高的要求，需要对村集体土地权益的实施机构和决策运行程序的提升完善作出合适的应答。从近年来杭州市宅基地制度改革实践来看，重视村民自治，激发村民自治活力是改革顺利推进的关键因素，但是，目前的乡村治理能力与宅基地“三权分置”改革要求还存在一定差距。当前，亟待完善乡村治理体系，坐实做强村集体经济组织，健全农村集体经济组织制度，促进其在宅基地开发利用中真正发挥村集体产权组织的作用。与此同时，还需要进一步健全村级土地管理议事机构，完善宅基地开发利用的民主决策、民主管理制度体系。
4.2探索多元化、市场化的宅基地权能实现途径
我国应该支持和引导各地对宅基地权能的实现途径进行积极的探索，在不侵害农户合法权益的前提情况下，通过产权转让、入股、土地整治等方式，尝试多渠道的宅基地权能转换方式，凸显宅基地的财产权，增加农民的财产收益。可以出台农村住房流转、抵押、出租等相关政策，构建交易平台，做到公开化、透明化以及便捷化，对农户退出的宅基地进行科学合理的规划，对盘活的宅基地进行第二、三产业的发展，并将获取的增值收益按比例分配给村集体成员，激活农村经济，实现改革成果的共享，进一步促进乡村振兴。
4.3明确各部门职责，健全宅基地管理法规体系
鉴于宅基地“三权分置”是一项新起的政策，各方面的发展尚未成熟，缺乏顶层设计，各级相关政府部门职责不够明晰、衔接得也不到位，因此，要优化宅基地制度改革，首先应做好顶层设计。由中央加强顶层设计，明确规定各级政府部门在宅基地“三权分置”制度实施中的角色及任务，并健全相关宅基地管理法规体系，出台配套政策，对宅基地的审批、使用、监管进行进一步的规范，统筹考虑宅基地所有权、资格权以及使用权的关系。并在试点区域取得实施成效之后，吸取相关成熟经验，加大力度推广到全国各地。
结束语
建立健全公共参与制度，提高移民自身的维权意识和维权效率。移民的知情权和参与权是保障移民其他各项宅基地权益的基础和前提，在工程建设和移民安置的全过程都应当保证移民的参与和协商，保障移民申诉渠道的畅通。通过政策宣传和移民广泛参与协商的实践，促进移民的价值观念和思维方式不断更新，法治意识和维权意识得以提高，在充分保障移民权益的情况下推进移民工作的顺利开展。
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