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浅谈我国建设占用耕地耕作层剥离再利用问题

发表时间：2020/7/15 来源：《基层建设》2020年第6期作者：谢明

[导读] 摘要：随着社会的发展，我国的建设行业的发展也有了很大的改善。

        沂源县自然资源局山东淄博 256100
        摘要：随着社会的发展，我国的建设行业的发展也有了很大的改善。耕地是指种植农作物的土地，包括熟地、新开发、复垦、整理地、休闲地（含轮歇地、轮作地）；以种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树，桑树或其他树木的土地。根据联合国粮农组织（ＦＡＯ）世界银行（Ｗｏｒｌｄ　Ｂａｎｋ）的定义，种植临时性农作物的土地，临时性种植牧草割草的土地，以及种植商业花卉以及临时（不超过５年）休耕的土地都属于耕地范畴。
        关键词：我国建设占用耕地；耕作层；剥离再利用问题
        一、土壤剥离区选择
        （一）剥离区选择原则。每个耕地地块在坡度、地类、面积、土层厚度等方面都存在着一定差异，因此不能盲目进行土壤剥离，需依据一定原则，选择适合进行土壤剥离的地块组成剥离区：①附近有衔接项目。剥离土壤存放时间过长理化性质会发生变化，不利于植物生长，因此剥离区应选择在附近有土地复垦、土地整治等衔接项目的地方，以便剥离下来的土壤及时得到利用。②地块土壤条件良好。剥离地块其耕作层厚度不应小于20cm，土壤肥力水平不能低于周围耕地，且未遭污染和破坏。③地块集中。考虑到工程成本和剥离难度，应选择相对成片的地块，地块单片面积不应小于5亩，由于国家退耕还林的临界点为25°，因此地块地形坡度应在25°以下，地块间相对高差在20m内。④有道路连接。耕地有公路或生产便道连接，方便机械设备作业。⑤地块权属清晰。为避免用地纠纷，所选地块权属要清晰，且农民同意剥离。
        （二）剥离区选择方法及结果。在选择剥离区时首先应通过影像套合耕地质量等级和坡度级，选择耕地质量等别高，坡度小的地块，然后对未进行开发的耕地进行实地调查，将最大程度上能达到上述原则的地块作为剥离区备选片块，将剥离区备选片块套合至耕地质量等别图上，确定备选地块的耕地质量等别；最后，编制耕地耕作层剥离方案，报自然资源局、农业农村局等各方意见，确定剥离区位置及范围。首先应制定剥离区专项规划，依托土地开发整理项目的布局合理选择剥离地块，对于没有合适土地开发整理项目的剥离地块，选择就近的存土场暂存，存储期间要要个按照存土场要求，合理堆放，有条件的适当培肥地力，以减少存放期间的土壤肥力流失。
        二、耕作层剥离再利用存在的问题
        当前开展耕作层剥离再利用要考虑经济成本和时间成本，并且需要做4项工作：包括土壤状况调查、表土剥离、运输存储、回填再利用。经济成本包括剥离、运输、存储和管护，其中土壤状况调查工作需要协调环保、农业等部门等部门。中发〔2017〕4号文件第十三条提出:“实施耕地质量保护与提升行动。全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用，市县政府要切实督促建设单位落实责任，将相关费用列入建设项目投资预算，提高补充耕地质量。”但在具体执行过程中存在不少困难。
        （一）从法律层面缺乏刚性要求，对未采取耕作层剥离或拒绝剥离的缺少具体的惩处措施。《中华人民共和国土地管理法》第三十二条明确规定:“县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。”中发[2017]4号文件也提出“全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用，市县政府要切实督促建设单位落实责任”。这些规定只对工作提出要求，对决绝剥离或未按要求开展耕作层剥离的单位没有说怎么办，这个地方政府执法也带来困难。
        （二）耕作层剥离工作成本偏高。目前，土地开发整理整治、城乡建设用地增减挂钩对土壤有大量需求，优质的耕作层土壤也是提高耕地质量等级的重要途径之一，但开发整理项目一般在偏远地方，远离村庄切交通不便，这对客土回填带来很大的困难，其次，远距离的运输也是造成土壤成本较高的因素之一，有的还需要暂存后再运输，造成成本的二次增加，让一些用途项目望土兴叹。

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以剥离50厘米厚的耕作层，运距为5公里为例，从剥离、运输、摊平每亩大约1.5万元，运距每增加1公里，每亩运输费用就会增加330-660元。这里面不包括土壤状况调查和土方存储的各项费用。时间成本：开展耕作层剥离需编制方案、确定施工单位、协商租赁存储场地及实施剥离，平均需要增加一个月的工期。靠地方财政无法保障，只能另行安排资金，这无论是对市县政府还是用地单位都是一笔不菲的支出，受投入资金量大等各项因素
        （三）建设单位对耕作层剥离有抵触情绪。很多建设单位在建设过程中，本身对在建项目需要大量土石方进行回填，现在又要将耕作层剥离掉，造成项目开发成本增加，也带来工期延后的风险。虽然国家规定可以将耕作层剥离费用列入成本，但在执行过程中扔有阻力，存在不愿剥离的情况。
        三、对策措施
        （一）提高耕地保护意识
        1.加强宣传，强化监督，提高耕作层资源保护意识。通过电视台、移动网络等媒体，公益宣传耕地耕作层的重要性。同时提供举报电话，鼓励广大群众举报破坏耕作层行为；②加快永久基本农田划定工作。除法律规定的能源、交通、水利、军事设施等国家重点建设项目选址确实无法避让的外，其他任何建设禁止占用永久基本农田；③用地政策方面，应要求线性工程选址时尽量避开耕地，城镇建设项目禁止占用优质耕地，鼓励将耕地作为城市开放空间进行保护；④划定城市边界，控制城市发展规模。在划定城市周边永久基本农田的基础上，严格执行三条控制线，把三条控制线作为用地范围的禁止线，以控制城市无序扩张的现象。
        2.加强法律顶层设计和地方政策配套
        国家应及时修改法律，强制要求开展建设占用耕地表土剥离再利用活动，从顶层进行设计，规定资金来源、用地单位和各级政府的职责。地方要出台配套的实施办法，进一步细化并明确剥离范围、利用方向、工作程序、各主体职责、工作内容、资金来源和奖惩措施等内容。其中需要着重明确以下三点：①明确责任主体与资金来源。表土剥离再利用要按照“谁占用、谁剥离、谁出资”的原则，明确剥离责任主体与资金来源。占用优质耕地的，尤其是基本农田，用地单位需要投入或缴纳更多的资金成本用于建造与占用耕地质量相当的耕地，其中包含表土剥离再利用费用。②明确剥离范围。不论何种类型的项目，包括国家重点项目和一般建设项目，占用耕地的耕作层符合剥离要求的，都要进行剥离，并将费用纳入项目建设成本。适宜剥离的表土不单单局限于耕地，还可以包括符合条件的其他农用地。③明确法律责任。对于未按规定进行表土剥离或剥离的数量、位置不符合要求的用地单位，需要责令其整改并停止办理用地审批手续，破坏耕作层的要进行严厉的经济处罚，破坏超过一定面积的甚至可追究用地单位相关人员的刑事责任；对于未起到监督管理职责的各级政府，可采用暂停当地农转用审批手续等行政措施进行处罚。
        结语
        表土剥离技术不是单独的环节，而是涉及取土地点、存土地点、利用地点的选择，表土的剥离、管护、运输、回覆等等一个连续的过程。因此，在对耕作层土壤剥离及再利用工程技术进行研究时，要注重对工程技术体系的构建，统筹安排工程的各个环节，尽量做到“剥土—运土—覆土”同步实施，用科学的方式进行表土剥离再利用工作，以达到良好的工程效果。此外，在剥离区土壤供给量大于覆土区土壤需求量时，还应将剥离土壤利用方式多元化，不仅限于覆土到土地上，可以将其商品化，出售于有需求的单位或市场，如园林园艺公司、绿化公司、种植基地等，用于林苗花卉、菌种蔬菜等的培植，真正做到使剥离土壤“物尽其用”。
        参考文献
        ［1］夏国刚.耕地耕作层土壤剥离再利用途径探讨[J].农场经济管理,2016(10):44-47.
        ［2］杨紫千,刘小庆,王秋兵.表土剥离再利用方向及路径[J].中国土地,2017(11):28-29.