摘要：农稳社稷，粮安天下，确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中是乡村振兴战略的重要内容。本文通过对芜湖市耕地保护现状进行分析，查找存在的问题，提出乡村振兴战略背景下耕地保护的对策建议。
关键字：乡村振兴战略；耕地保护；对策研究；芜湖市
党的十九大报告中提出了乡村振兴战略，要求确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中，进一步推动藏粮于地、藏粮于技。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出要大力实施乡村振兴战略，为农业农村经济发展迎来了重大战略机遇。同时，《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》提出要坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，像保护大熊猫一样保护耕地，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，对耕地保护工作提出了更高的要求。如何借乡村振兴战略之东风，进一步加强耕地保护工作值得研究和探讨。
1 研究区概况
芜湖市位于安徽省东南部，地处长三角西南部，是华东地区重要的工业基地、科教基地和综合交通枢纽。现辖4个市辖区、4个县（市），土地总面积6026平方公里，2018年实现地区生产总值3278.53亿元。2011-2018年人口由385.36万人增加到388.85万人，但耕地402.31万亩减少到402.09万亩，人均耕地由1.04亩降到1.03亩，远低于全国平均人均耕地标准，耕地后备资源严重不足，加强耕地保护尤为重要。?
2 研究区耕地保护现状
2.1 严格落实耕地保护责任。严格落实耕地保护行政首长责任制，县（市、区）、镇（街）主要负责人是辖区内耕地保护的第一责任人，层层签订耕地保护目标管理责任书，同时严格落实耕地和永久基本农田保护领导干部离任审计制度。
2.2 统筹占补平衡指标储备。市政府统一收储各县（市、区）的新增耕地占补平衡指标，收储价格从最早的6000元/亩，到2019年的水田15万/亩、旱地3.5万元/亩，原则上不允许县（市、区）到省耕地占补平衡交易平台自行交易。各县（市、区）在建设用地报批中建设占用的耕地需按照当年的收储价格缴纳耕地开垦费用，实现收支两条线的管理模式。
2.3 优先使用购买指标。芜湖市近15年来在省耕地占补平衡指标交易平台共购买10余万亩的占补平衡指标，在建设占用耕地时优先使用购买的占补平衡指标，有效缓解了市域内补充耕地压力，保障了经济社会发展。
2.4 大力实施土地综合整治。除省政府下达的新增耕地任务外，芜湖市还在全省率先将城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用纳入市政府对县（市、区）政府目标考核，且从2018年起，对城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用新增的耕地按照5万元/亩给予县（市、区）补助。除此之外，芜湖市近10年来还实施了农村土地综合整治整村推进、国（省）投资开发整理、联圩并圩、高标准农田、耕作层剥离、“旱改水”等土地整治项目，有效增加了耕地数量、提高了耕地质量、改善了农业生产条件。
2.5 严格土地执法监察。在2018年国家未启用全天候遥感开展执法监察之前，芜湖市每年投入300余万元委托测绘机构开展航片执法工作，有效遏制了全市非农建设违法占用耕地现象，芜湖市也因违法建设占用耕地数量逐年减少受到省政府及国家土地督察南京局的表彰。除此以外，芜湖市还开展了“零违法”试点、动态巡查、执法信息员等工作，其主要目的就是为了更有效地加强耕地保护。
3 耕地保护工作存在的问题
3.1 耕地后备资源不足。根据2018年耕地后备资源调查显示，全市可以开垦用于占补平衡的耕地后备资源仅10余万亩，按照近几年的开垦强度，全市的耕地后备资源仅可以开垦10年左右。与此同时，随着滩涂、河流等未利用地纳入湿地管理，坑塘水面、林地的占补平衡等政策要求，原来的大部分地类将不能再作为耕地后备资源，可开垦的耕地后备资源将大幅度减少。
3.2 耕地非农化非粮化时有发生。传统农业生产经济效率不高，加之年轻劳动力外出务工等因素，很多地方存在在耕地甚至永久基本农田中种植经济作物、苗圃和水产养殖等现象；设施农业缺乏正确引导，时有破坏耕作层甚至擅自改变用途用于非农建设现象；另外，在一些偏远、农田配套设施不够完善的地方存在不同程度耕地撂荒，耕地非农化、非粮化现象时有发生。
3.3 耕地占优补劣现象依然存在。建设占用的耕地一般都是靠近城镇周边的平原地区，耕地质量相对较高。但土地整治项目补充的耕地往往在偏远地区，生产配套设施相对较差，且还因规划设计不尽合理、施工队伍利益驱动、后期管护不力等原因，造成耕地质量和产能难以真正实现占补平衡。
3.4 违法占用耕地现象屡禁不止。个别单位、个人保护耕地和依法用地意识不强，时有违法违规占用耕地建房、取土、堆放固体废弃物等违法活动，虽然自然资源部门通过卫片、巡查、举报等多种途径及时处理，但全市每年仍有少量的违法建设占用耕地资源。
3.5 新增耕地后期管护不到位。土地整治新增耕地存在重实施、轻管护的问题。虽然部分县（市、区）为新增耕地设立了5000-10000元/亩不等的后期管护费用，但管护费用没有真正发挥管护作用。除此之外，土地整治项目的实施方式和验收模式也是造成耕地后期无法耕作、无法管护原因所在，如采取包干价招标、不按照工程量审计；验收主要验收土地平整工作，农田水利设施往往考虑不够周全。
3.6 收储资金激励传导不到位。虽然市政府逐年提高了收储新增耕地标准，但是新增耕地的实施主体往往是基层镇、街或村，收储费用经过县（市、区）截留后，最后支付到镇、街或村的费用并不高，没有真正起到应有的激励作用。这种现象在四县（市）表现尤为突出，四县（市）支付到镇的费用仅为市级收储资金的20-30%。
4 加强耕地保护的对策建议
4.1加大存量建设用地挖潜，减少建设占用耕地。耕地保护最直接、最有效的途径就是减少建设占用。因此，为保障经济社会发展对土地要素的需求，必须要严格落实建设用地“增存挂钩”机制，加大批而未供和闲置土地的处置力度。与此同时，各县（市、区）要进一步加大低效建设用地处置力度，有序推进低效工业用地再开发利用工作。
4.2 加大储备耕地使用，守住耕地后备资源。购买耕地占补平衡指标一定程度上减轻了补充耕地压力，但芜湖市在购买指标的同时，近十几年来一直在开垦耕地，积累的耕地也增加了后期管护的压力。因此，在储备耕地充足的前提下，优先使用储备耕地，减少耕地开垦数量，将有限的耕地后备资源保存下来，这一点与生态文明思想不谋而合。
4.3 改变土地整治模式，由增量改为提质。以前的土地整治工作往往更注重于开垦多少数量，注重于完成多少任务，获得多少收储资金，但受多方面因素影响，开垦出来的耕地往往质量不高。因此，必须要改变以往的土地整治模式，加大高标准农田、“旱改水”等提高耕地质量项目建设，必要情况下可将提高耕地质量或粮食产能纳入目标考核，而不是仅仅考核完成多少亩补充耕地任务。
4.4规范土地整治实施，强化后期管护。严格按照土地开发复垦“五制”管理，尤其要按照工程量设计、招标、施工、审计，杜绝“包干制”招标模式，验收时可邀请农业、水利方面专家参与。加强后期管护，设立后期管护专项资金，市政府可以设置三年或更长的“回头看”后期管护期，对于后期管护不到位的项目限时整改、不予收储，对已经收储的将在新一年度收储中扣除相关费用，直至整改到位。另外，有条件的县（市、区）可以在招标施工单位时将后期管护工作一并招标。
4.5 加大资金投入，突出激励机制。整合各部门涉农资金，加大耕地保护资金投入，尤其是要提高实施主体的收储资金比例，条件允许情况下，市政府直接将收储资金支付给实施主体，将经济激励措施传导给真正的实施主体。
参考文献：
[1]我国新型城镇化建设中土地利用存在的问题及解决对策[J]. 孔令仙.??渤海大学学报(哲学社会科学版).?2015(01)
[2]耕地保护问题研究[J]. 孙培程.??黑龙江科技信息.?2017(02)