杭州银行股份有限公司 浙江省杭州市 310051
摘要：一直以来，解决农业、农村、农民问题，推进社会主义新农村建设是党和政府工作的重中之重。农村基层财务工作的成效直接影响到村集体经济的可持续发展和社会稳定。本文论述了农村基层财务自治存在的问题，并提出了相关建议和解决方案。
关键词：农村；财务自治；存在的问题；对策；集体经济
农村基层财务自治为我国农村基层治理的基础性工作之一，关系到农民的切身利益和基层社会的稳定。本文通过调研浙江省内同一区县三个不同类型的行政村，客观反映农村基层财务自治的运转情况，发掘存在的问题并提出有效的建议对策及解决方案。
一、调研样本的基本情况
调研样本所在区县地处长江三角洲南翼，市域面积3126.8平方公里，人口52万，是中国优秀旅游城市、国家森林城市、国家环保模范城市和国家级生态市。本次调研选取毗邻的A、B、C三村作为对象，具有以下特点。
（一）规模较大
三个行政村均为若干个自然村合并而成，区域面积在10平方公里左右，人口数均在1800人以上，其中人口最多村达到2800余人。
（二）农业生产以经济作物为主
在农业生产上，集中于竹笋、水果、茶叶等农副产品，经济价值高。
（三）农民收入较高
三个调研样本村2018年农民人均纯收入在35000元以上，高于浙江省平均水平（浙江省2018年农民人均收入27302元）。收入来源以青壮年劳动力周边打工为主，但主要集中在市区，早出晚归。
（四）集体收入相对较低
三个调研样本村集体收入在30万元左右，相对较低，且主要为村集体资产的出租和承包收入。
表1 调研样本村基本情况表
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二、调研样本的财务自治情况
（一）农村财务自治管理模式
目前我国农村财务自治管理主要有以下三种模式。
1、村级自管
在村一级设立会计员和出纳员，按照“帐款分离”的原则，分别进行会计核算和资金管理；
2、村账镇管
村一级配置相关的财务人员，村级账务由乡（镇）一级政府或者街道代管，在乡镇或者街道设立“村级财务管理中心”，负责管理村级各类账务。
3、委托代理记账
通过政府购买服务，村镇一级均不独立设置会计机构和专职会计人员，将相应工作委托给具有相应资质的代理机构。
本次调研的3个样本村采用的是“村帐镇管”的财务管理模式，即村里配备一个财务人员，负责账务处理，上级街道三资管理服务中心负责审核和代记账。
（二）样本村财务自治的共性特征
1、财务制度依规而建
三个样本村均建立了村级财务管理制度，主要依据其村规民约和当地政府关于加强农村财务管理方面的政策措施。但是样本村的村规民约和财务管理制度质量参差不齐，部分存在内容不够贴合实际、部分制度更新不及时等问题，有的甚至照搬照抄，在颁布之后就一直未更新。
2、集体经济完成股份制改造
三个样本村均实施了村集体经济股份制改造。行政村集体和新成立的村级股份经济合作社管理上合二为一，实行“两套班子，一套人马”，以角色控制进行管理。村集体的财务情况反映在村级股份经济合作社的财务报表里，村支部书记一般兼任经济合作社董事长，村长一般兼任经济合作社总经理。
3、初步具备财务运作和监督体系
三个行政村均配备财务人员一名，并通过街道三资管理服务中心审核和代理记账。对于权限内的财务支出由村委一把手审批，权限以外的财务支出由村委财务管理小组集体表决甚至提交到村民代表会议投票表决。
4、记账采用收付实现制
三个样本村财务报表均采用现金收付制记账，并建立了村级财务公开公示制度，但报表格式和公示周期不一，部分甚至混淆了年度支出和月度支出。作为非专业财务人员的普通村民，很难看懂和理解公示报表的内容。
5、样本村集体经济基础薄弱
三个样本村集体经济财务情况不理想，其经济来源主要为上级财政拨款和集体资产出租收入，其他经济收入较为欠缺，而刚性支出难以有效压降，存在入不敷出的现象。值得推广的是分布式光伏发电项目，国家投资，并网发电，年回报率在10%左右，是政府扶贫投资里面可以为集体经济提供可持续经营性收入的项目。
（三）样本村财务自治的差异特征
尽管三个样本村基本上建立了财务自治机制，但各村的经济基本面以及干部队伍领头羊的风格不同，导致在财务治理上存在较大的差异。
1、激进型
A村的财务自治情况偏激进。A村的财务收入来源主要为打造乡村自治示范村项目拨款以及少部分补贴，但是全力打造的乡村旅游项目目前还没有形成气候。支出主要是大规模项目建设开支、村级干部工资性支出和村民误工补贴等费用，但政府拨款滞后甚至到位不足形成收不抵支。截至2018年末，A村计提资金银行账户余额仅5万元，对外有息负债478万元，且为向当地村民高息借入，存在较大的流动性风险和财务风险。
2、保守型
B村的财务自治情况偏保守。B村的财务收入来源主要为承接新农村改造项目资金，前几年的“光伏扶贫”项目并网发电收入以及其他补贴收入。在财务支出方面，除承接政府项目支出外，主要就是村级干部工作人员的工资性支出以及村民误工补贴费用。截至去年末，村集体资金银行账户余额195万元，在建工程2734万元，应付账款2818万元。
3、混乱型
C村的财务自治情况偏混乱。从调研情况来看，C的财务支出上，缺乏长期规划和明确的目标，同时在财务审批过程中没有严格按照权限审批，基本上为“一把手”为主，形成了历史遗留问题。截至18年末，C村账上虽然有较多的存款408万元，但是这部分资金属于失地农民征地补偿款，村集体实际可用资金或已为负。
表2 三个行政村2018年末的财务情况（单位：万元）
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三、调研样本农村自治存在的问题
（一）预算管理薄弱，存在“寅吃卯粮”现象
样本村缺乏科学严谨的年度预算，表面看是缺乏专业的年度预算编制人员，主要原因还是在于样本村集体经济收入的匮乏，刚性支出的逐年增长造成长期入不敷出等实际困难。即使有年初预算，也无法执行，长期导致样本村在预算编制、执行、监督和评估过程流于形式化。
（二）村级福利标准不一，存在水涨船高的现象
经济学有个“棘轮效应”的理论，即大家习惯于集体福利往上调整，难以接受向下调整。调研发现，部分样本村村民对村级福利的波动，意见较大。一方面是由于部分村干部竞选承诺提高村民福利待遇，以提高选票，加大竞选成功概率。但是上任后受制于三个样本村集体经济薄弱，难以支撑不断上涨的福利要求，导致实际福利待遇低于村民期望值。另一方面是内部公平问题。因村民户籍制度的存在，没有套利空间，很少有村民会因为外部福利差异形成矛盾，而“不患寡而患不均”成为农村内部分配的普遍现象问题，内部公平成为村民的主要诉求。
（三）部分项目资金管理混乱
村集体收入来源主要是经营性收入、资源性收入和补偿性收入，其中经营性收入、资源性收入都是公共性收入，可以列支村集体开支。但是对于部分补偿性项目收入，如失地农民补偿，属于限定性群体定向补助，资金应该列入专项管理，定向支付，不能与公共性收入混淆，更不该挪用。
（四）村级刚性负债管理不透明
国家对于政府债务正在逐步规范和整改中，目前还没有深入到村级负债层面，但是整体思路和方向都是严控政府债务。对于集体经济比较薄弱的村，基本上没有还款来源，原则上应该控制举债，尤其是高息举债。部分样本村向村民高息集资举债，本是解决村级经济发展资金匮乏的举措，但是采用必要的决策流程和公开的招标处理，会更加妥善。
（五）村级财务自治监督不力
虽然样本村均设立了监督小组，但部分监督参与度低，流于形式，自我监督缺位现象时有发生。此外街道三资管理服务中心主要审核票据的表面合规性，但是对于票据的经济合理性，以及预算执行情况难免受制于村民自治，存在监督不到位的情况。
四、健全基层财务自治的对策及建议
（一）切实加强党的领导
东南西北中，党是领导一切的，村级财务也是如此。村集体财务工作应当实行一把手负责制，但村支部书记不直接分管。村级党支部应建立健全“三重一大”事项上会制度，将年度财务预算，大额资金收支（根据村实际情况制定标准）以及村民福利开支等纳入支部委员会议集体讨论，同时上报上级街道并予以公示。对于变更年度预算的支出，必须纳入村集体“三重一大”事项，以维护预算的严肃性。
（二）科学编制年度预算，严格执行财务制度
加强预算编制人员专业能力培训，必要时邀请街道专业人员在共同参与全年预算制定，力求年度预算规划严谨科学。既要按照量入为出，不出赤字的预算编制原则执行，也要考虑村集体的刚性支出，合理安排上级政府补助。
相对于基本健全的财务管理制度，村级财务自治更缺乏严格的执行。对于重大财务收支，财务人员除按照财务审批流程操作逐级审批外，如有必要，还应查阅党支部会议纪要。同时对于违反财务管理制度的相关人员，应当予以问责，并将问责规则和流程纳入村规民约。
同时按照会计准则的要求，规范财务核算，定期编制财务报表，提高数据的准确性和真实性，提高信息公开的及时性和透明度。同时由于基层财务人员队伍不足，建议镇（乡）政府每半年或每年对于农村财务资金使用情况进行专项审计，加强监督。
（四）严控村级集体负债以及利用集体资金竞选
街道应排查摸底村级集体负债规模，包括村级集体隐性负债，制定逐步压降计划。其次制定村集体举债流程，不光纳入党支部“三重一大”要求讨论，而且需要全体村民讨论决定，并且报经上级街道同意。最后村级集体向个人举债必须信息公开，必要时走简易招投标流程，价低者得，并且统借统还，防止利益输送。
在竞选村干部的时候，禁止宣扬利用村集体资金提高村民福利待遇。对于历史已经形成的福利待遇标准，建议召开全体村民大会，实事求是说明村里的财务情况，在保持相对稳定的前提上，实现可持续发放。
（五）村级资金管理引入银行托管
目前部分村级资金管理实行招投标，选择资金存放合作银行。建议村级资金管理实行唯一结算银行并要求银行托管。银行托管是继“村账镇管”模式的监管补充，尤其在执行年度预算限额管理，资金使用的合规性管理，以及专项资金的监管上都有着不替代的作用。此外在村级资金使用上，银行如果未能按照托管协议约定，则要赔偿相应损失。实行银行托管相当于村级集体资金又多了一道强有力的后督和保障。
（六）大力发展集体经济
最终，发展是硬道理，没有集体经济的蓬勃发展，村领导班子就很难有凝聚力和向心力。样本村的经济发展受制于土地资源、能人强人、环保污染等瓶颈问题，优势资源禀赋缺乏，难以异军突起。外出务工是改善村民经济的重要路径，村集体如何在有序组织村民外出务工，打造集体务工品牌，或许可以推动集体经济的发展，关键点在于能人企业家。好在“绿水青山就是金山银山”，部分样本村自然资源保存良好，开发差异化的乡村旅游或许是一条出路，村集体在旅游资源开发上做好文章，更重要的是选择定位。如A村结合红色旅游，推进集体经济的发展，这个村民自治样板村的打造，具备一定的前景。如能让游客慢下来，坐下来，住下来，才能真正实现集体经济的起色。
参考文献：
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[6]袁猛：《农村财务管理模式探讨及创新》，载于《财会研究》2015年第2期。
作者简介：
张精科，1978年8月出生，男，浙江舟山，现任杭州银行股份有限公司科技文创金融事业部总经理职务，经济师职称，2001年复旦大学金融专业本科毕业，研究方向：金融学、经济管理与区域经济。