摘 要：针对目前陕西省普通干线公路养护工程管理中存在的问题，对以“条块结合”为主的管理模式的利与弊进行分析。在此基础上，提出陕西省普通干线公路养护工程过渡期管理模式的改革思路，对陕西省普通干线公路养护工程管理工作具有一定的指导作用与实际意义。
关键词：干线公路；养护工程；管理模式；改革思路；过渡期
1 引言
公路养护是指为保证公路的安全畅通，保持公路经常处于完好状态，防止其使用质量下降，延长公路的寿命而进行的各种维修和保养，并向公路使用者提供良好的服务所进行的作业，公路养护是公路建设的延伸。实践证明：公路的技术状况、使用质量和服务水平，在公路建成之后主要是依靠科学养护和规范化管理手段得到巩固、改善和提高的。我国各省现行公路养护管理体制主要有三种模式[1, 2]，分别是“条条管理”、“块块管理”和“条块结合”。“条条管理”又叫垂直管理， 是指省交通厅下设公路管理局负责公路管理和养护，公路管理局在各地市设分支机构进行管理。“块块管理”的体制是指省交通厅下设公路管理局负责公路养护行业管理，地市或县级政府下设公路管理局进行具体管理。地方公路管理局的人、财、物均对地方政府负责。“条块结合”的体制是指省交通厅下设公路管理局负责公路养护行业管理，地市或县级政府下设公路管理局进行具体管理。地方公路管理局的人对地方政府负责，财和物对省级公路管理局负责，其中公路管理资金的来源和分配都由省级公路管理部门负责。陕西省普通干线公路养护大中修工程管理就是采用“条块结合”为主的模式。
2 以“条块结合”为主的管理模式的利与弊分析
在公路网处于大发展期，建设任务重，省级机构难以全面实施，大量建设任务需要与市级政府协调并调动其投资积极性，地方政府对公路管养工作，能够在人员安排和资金安排以及政策支持等方面给予支持，“条块结合”管理体制起到了积极的促进作用[3]。但随着公路网发展逐渐进入稳定期，建设任务减轻，与市级政府协调的事项减少，这种管理体制也暴露出了一些弊端。“条块结合”管理体制的优点有：⑴有利于全省公路网统筹规划和路网效应充分发挥，使公路具有网状特点，国省干线在全省公路管理的角度具有统一性和全局性；⑵有利于加强资金管理，保证专款专用，公路养护资金目前还是燃油税专项资金，“条块结合”管理能够保证专项资金的使用范围；⑶有利于资源的合理配置，省级公路管理机构能够协调分布于各地方的养护资源，提高公路养护保障能力；⑷减轻了省级公路管理机构的工作压力，省级公路管理部门通过体制设置将部分管理责任下放到地市政府及其公路管理机构，在一定程度上调动地方政府建设养护的积极性；⑸由于上级部门有引导性资金和相应的政策支持，而且公路建设成果能够很好地服务社会，地方政府对公路建设投资具有积极性。“条块结合”管理体制的弊端有：⑴“条块结合”的方式明确责任主体是地市政府，但养护资金来源是由省级公路管理机构负责筹集和分配，责任主体不清晰，这会造成省市两级的公路管理机构相互推诿责任，公路管理的重大问题无法落实；⑵由于责任主体不清晰，又有专项资金给予一定的保障，地方政府安排人员的意愿较强，导致机构臃肿，人员膨胀，人员费用挤占养护专项资金；⑶地方政府对专项资金的依赖性较强，养护资金不足的时候，地方政府支持的意愿不强。
3 陕西省普通干线公路养护工程过渡期管理模式的改革思路
收稿日期：2020─06─09
基金项目：陕西省教育厅专项科研计划项目（18JK0079）
作者简介：马广武（1979-），男，陕西兴平人，工程师，主要从事公路养护与管理研究。E-mail: 1048750711@qq.com
目前，陕西省普通干线公路养护工程正在经历两个过渡期，一是养护市场从计划经济体制向市场经济体制过渡，二是管理体制改革由“条块结合”向“条条管理”（即垂直管理）过渡。为适应过渡期的实际情况，普通干线公路养护工程管理模式的改革思路应遵循“管理扁平化，日常保养社会化，小修机械化、集约化，大中修去招投标化”。
3.1 管理扁平化
陕西省现行的“条块结合，以块为主”的公路养护管理模式存在一定的弊端，突出表现为公路管养机构臃肿,人员超编，公路养护资金很难到位，养护决策慢，实施效率低等。为解决这些问题，需要进行两方面的工作：一是公路管理机构建立统一高效的垂直三级管理体制；二是推行扁平化管理。
⑴建立统一高效的垂直三级管理体制。以咸阳市为例，陕西省公路局下设咸阳市公路局，市公路局下设县一级的公路分局，陕西省公路局对咸阳市公路局的人、财、物和业务工作实行垂直的统一领导和行业监督；市公路局对县公路分局的人、财、物及业务工作进行垂直的统一管理，严格形成领导权集中统一的分级管理模式，这样既有利于理顺公路管理机构层次，又有利于提高养护管理效率。
⑵推行扁平化管理。公路养护管理实行的层级结构的组织形式，在相对稳定的市场环境中，是效率极高的一种组织形式，但在养护事业发展迅速的情况下将面临两大挑战：一是管理机构组织规模越来越大，管理层次过多，难以有效运作；二是养护里程越来越长，作业内容复杂，养护要求不同，要求养护管理部门快速多变，具备极强的适应性。现行管理层次众多的层级结构缺乏对变化的快速感应能力和适应性。要解决现行层级结构的组织形式在养护行业大环境下面临的问题，最有效的办法就是扁平化。当管理层次减少而管理幅度增加时，金字塔式的组织形式就被压缩成扁平状的组织。推行扁平化管理，一是精简机构，减少养护决策层和操作层之间的中间环节，提高养护决策效率，提高省、市两级公路管理机构的行政管理效能。二是将公路养护适当分权管理，管理各层级之间的联系相对减少，各基层组织之间相互独立，扁平化的组织形式能够有效运作。三是推行县段扁平化管理，以快速适应养护需要。
3.2 日常保养社会化
“十二五”期间，在“养护与管理分离，小修与保养分离”的原则下，陕西省各市公路管理局在下辖的普通干线公路中选择了不同路段作为推行社会化日常保养改革试点，核心是对大交通量重要路段和小交通量山区路段以及平原路段区别对待，适合道工承包的就采取道工承包，适合沿线社会领养的就采取社会领养；适合机械路面保洁为主、人工路基养护为辅的就采取机械加人工的办法，方法灵活、形式多样。例如，通过改革，铜川公路局路面保洁机械化率已达到100%，保养社会化承担达到30%；西安公路局关中环线完全实现了养管分离，全市日常保养社会化程度已达到95%的程度；咸阳公路局坚持执行道工只出不进的政策，道工人数逐年下降，基本具备社会化条件，采取的主要形式是委托人力资源公司雇佣社会人和政府部门整路段承包，今年在永寿、长武、礼泉、泾阳公路段进行保养社会化改革，全市保养社会化达到 54%。安康公路局积极探索保养社会化，2007 年率先在岚皋探索聘用制养护，2009年推广到10个县段，并对白河等5个县段进行承包制养护试点。榆林公路局对府店一级、榆林过境一级路98978公里也实行了社会人领养合同管理形式。经实践证明，日常保养社会化确实能够吸纳社会劳动力资源，发挥市场资源配资作用。总结各试点的成功经验，普通干线公路日常保养社会化应遵循划段包干、竞争上岗、工效挂钩、绩效考核的思路。
⑴划段包干。日常保养应划段包干，实行承包责任制。公路管理部门根据保养难易程度，过村镇路段里程、养护路段的远近、桥隧构造物的数量等确定养护段。养护段的划分既要保证道工通过辛勤劳动能实现全年全段好路目标，又要保证人力资源的充分利用，防止养护段过小，增加养护成本。养护段划分好以后在全段公示，公示期间广泛采纳一线职工的意见和建议，确保各标段年总体养护工作量相对均衡。
⑵竞争上岗，工效挂钩，绩效考核。各养护段应因地制宜，适合道工承包的就采取道工承包，适合沿线社会领养的就采取社会领养。对于道工承包方式，公路段优先在全体道工中竞聘道班负责人，将踏实肯干、积极向上、养护成绩突出的优秀道工选拔到一线管理岗位，让他们在干好自己养护工作的同时，赋予其管理职能，确保各道班风清气正，形成养护生产的中坚力量。
然后由职工充分选择道班、路段，由道班班长主持进行竞标，班长综合考虑竞标者所报养护工作量费用、竞标者个人素质等因素最终确定中标者，作为保养责任人。公路管理部门与道班负责人签订目标责任书，与道工或保养责任人签订保养合同，并负责考核和支付。此外，也可以将部分过城区、村镇路段承包给当地政府，由当地环卫等部门负责保养。
⑶推行小修保养社会化、市场化。生产人员“只出不进”，广泛利用社会劳动力资源，实行聘用制用工，推行小修保养社会化、市场化。
3.3 小修机械化、集约化
当前，伴随公路工程规模的不断扩大，传统的人工养护管理已不能满足现代化交通运输的需求，为加强普通干线公路养护作业质量，急需采用先进的养护机械设备，提高养护技术。一方面要求养护机械具有操作性能好、自动化程度高、作业能力大、速度快、污染小的特点，追求养护的高效率、高质量、高效益。另一方面，在合适的范围内，要进行小修集约化，实现最小的成本获得最大的养护效果。总结近年来陕西省各市推进小修机械化、集约化的经验，要实现小修机械化、集约化，应遵循以下思路：
⑴组建机械化养护中心。近年来，结合咸阳实际，咸阳市公路管理局整合、优化现有养护资源，在“十二五”阶段接近尾声之际，基本完成了太峪机械化养护中心建设试点工作，并投入试运营阶段。机械化养护中心有以下特点：①明确的功能定位。机械化养护中心主要工作是承担内部公路小修养护、中修工程和预防性养护工程以及公路水毁、应急抢险救援、公路保畅等任务；承揽辐射180公里范围以内的地方公路、城市道路以及临近高速公路的小修、中修及预防性养护工程；向内部和社会单位提供合格的热拌沥青混合料和科宁冷补料等成品料。②统一的建设标准。建设规模以沿线闲置县段、道班以及废弃的公路用地等非征用性场地为基础进行建设，每个养护中心占地规模约20亩左右较为适宜，便于布置。土建部分的生产区要与办公生活区分开，房建规模以500～1000㎡为宜。还包括办公设施购置、场地硬化、储料、机械停放大棚、排水设施及绿化建设等。机械设备除部分引进国外先进的大型综合养护机械外，立足养护机械的国产化，不断提高公路养护机械的装备率、配套率。试验仪器参照标准化沥青实验室配置。③管理模式。机械化养护中心为市公路管理局属事业单位，内部实行企业化管理。机械化养护中心带有公益事业性质，基本管理经费和职工基本工资由局计划给予保证，根据其工作岗位、出勤天数、完成小修工程量等核定绩效工资。财务管理上机械化养护中心实行单独建帐、独立核算。定期养护则全部采用市场化对外发包或委托的形式。
⑵机械化养护中心实行跨区域集约化作业。机械化养护中心的生产组织打破行政区划、跨县区，可辐射周边多个县段、多条国省干线公路，实行集约化、机械化养护作业。市公路管理局按小修养护年度计划与机械化养护中心签订小修养护合同，委托县公路段下达小修工程通知单、进行质量监督和计量审查，对小修工程月报表计量审核与支付。县公路段监督检查小修养护质量，核查机械化养护中心编制的月计量支付报表，并上报市公路管理局实行报账制。
3.4 大中修去招投标化
目前，陕西省普通干线公路养护大中修工程实行了招投标模式，但事实是我省公路养护正处于养护市场从计划经济体制向市场经济体制转变、管理体制由“条块结合”向“条条管理”转变的过渡期，大中修工程实行招投标模式的条件并不成熟。强制性招投标制度最终导致陪标、围标现象泛滥，浪费养护资金，延误养护时机，甚至中标单位通过降低工程质量补偿投标成本等问题。因此，根据现阶段的实际情况，在陕西省推行普通干线公路大中修工程过渡期“去招投标化”管理模式是必要的。陕西省普通干线公路养护大中修工程过渡期“去招投标化”管理模式的主要思路如下：
⑴管养分离，各市整合资源，建立机械化养护中心，并鼓励培养专业的养护施工企业。⑵公路养护管理单位要提供路况和设施的基本状况数据，提出明确的养护要求。⑶公路养护管理单位考虑养护路段的空间位置以及养护人员的时间限制，在管理范围内优选承包单位，将养护工程整体发包给机械化养护中心或养护施工企业。⑷与承包单位签订合同，明确养护责任，改革养护大中修工程缺陷责任期制度，根据养护质量对承包单位进行考核评价，以决定下一次发包养护任务是否选择该单位。
4 结论
本文基于目前陕西省普通干线公路养护工程以“条块结合”为主管理模式的利弊分析，得出以下结论：
（1）通过以“条块结合”为主管理模式的利弊分析，为陕西省普通干线公路养护工程实施过渡期“去招投标化”管理模式寻求法律、经济与社会依据。
（2）目前陕西省普通干线公路养护工程正在经历两个过渡期，一是养护市场从计划经济体制向市场经济体制过渡，二是管理体制改革由“条块结合”向“条条管理”（即垂直管理）过渡。为适应过渡期的实际情况，提出普通干线公路养护工程管理模式的改革思路应遵循“管理扁平化，日常保养社会化，小修机械化、集约化，大中修去招投标化”。
参考文献
[1]吕惠卿, 胡欣欣, 后锐. 广东省公路养护的工程管理政策研究[J]. 工业工程, 2010(04).
[2]李莉. 甘肃省公路养护管理模式研究[D]. 兰州大学, 2007.
[3]王庆云. 交通运输市场化运作中政府的作用[J]. 综合运输, 2003(05).
Research on the Reform Ideas of Management Mode of Maintenance Project for General Arterial Highway in Shaanxi Province in the Transition Period
MA Guang-wu
(Xiyu Company, Shaanxi Expressway Construction Group, Xi'an 710018, China)
Abstract: In view of the existing problems in the management of maintenance project for general arterial highway in Shaanxi province, the advantages and disadvantages of the management mode of "combining strips and blocks" are analyzed. On this basis, the reform ideas of management mode of maintenance project for general arterial highway in Shaanxi province in the transition period is proposed, which has a certain guiding role and practical significance for the management of maintenance project for general arterial highway in Shaanxi province.
Key words: arterial highway; maintenance project; management mode; reform ideas; transition period