摘要：目前，我国国土空间规划体系的顶层设计业已完成，学术界有关国家规划体制改革对城市规划影响的讨论，主要集中在规划理念、工作内容和技术方法转变等方面，但对今后城市规划行业在市场需求、业务领域、运作模式等方面可能发生哪些变化涉及太少。而如何在顶层设计完善的基础下，推动并促进具体框架层面的建设，明确城市规划在国土空间规划体系中的作用和地位，进一步深化规划体系改革便显得尤为重要。本文将以城市规划与城镇化问题为切入点，进而围绕着其展开论述。
关键词：国土空间；规划体系；城市规划；研究
作为新时代的国土空间规划，既是传统经济、土地和建设三类空间规划的传承，也是满足从“物质文化需要”向“美好生活需要”转变，从解决“落后的社会生产”向“不平衡不充分的发展”的问题转变的新制度设计，国土空间规划的技术创新至关重要。在2019年5月党中央及国务院下发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中，对国土空间规划体系的总设计，进行了科学、合理的规划以及界定。为国土空间规划体系中的城市规划制定与实施提供战略指引。
1、城市规划与城镇化问题
1.1现代城市规划与国土空间规划体系概述
现代城市规划学，不同于此前的建筑学科，现代城市规划学本身发展的时间并不长。依托于时间发展的脉络便能发现，现代城市规划学的发展，实际上肇端于工业革命时期。这是因为，工业革命的快速发展，使得一直以来的农村人口开始不断向城市迁移，换言之，生产方式的改变衍生出了现代城市规划学。直到19世纪的末期，近代西方国家实际上已经有了城市规划体系的诞生。而到了二十世纪初，现代城市规划开始指导于我国的城市发展[1]。1994 年，中国城市规划协会正式成立，标志着城市规划作为一个独立的行业得到普遍认可。
而从宏观层面来看，现代城市规划本身实际上属于国体空间规划体系的范畴之中。国土空间规划顾名思义，所指的便是空间发展政策的总设计，其同时兼顾资源的保护以及合理利用，之后则以此为基础，指导各市级单位实施好国土空间规划管理的相关细则。以湖南省常德市为例，其国土空间规划的顶层设计便为，充分发挥湖南省依托东部沿海地区以及衔接中西部地区长江开发经济带、沿海开放经济带以及中西部地区过渡带的区位优势，进而做到对接粤港澳、融入长株潭、辐射湘鄂边等宏观层面的战略目标，其任务就是要完成对各种空间资源进行更加合理的保护及充分利用。其本质在于发挥自身区位优势，并以此为基础，通过规划实现自身发展。
1.2城市规划学本质在于解决问题
现代城市规划学本身的发展时间并不长，但其体系以及对规划师的要求却十分严格。城市规划师需要拥有综合性的基础知识以及通才的素质。而从具体规划的角度来说，规划学术的范畴则包括环境、行动、变化以及问题四个极为重要的维度[2]。①环境，环境因素所要考量的内容包括交通、治理以及贫富程度等的具体情况，目前多学科规划讲求的便是实现以上因素之间的平衡；②问题，城市规划学本身所呈现出的结构化问题，往往会呈现出冗杂的特征，而在这一层面，规划人员则需要规避哪些会对个人、社会以及政府造成影响的因素；③行动维度，即所谓的具体实践。这期间，城市规划师应以客观实际为根本出发点，注重学科的运用以及数据的分析，从而提出问题，并对问题进行分析。④变化，其所指的是规划师明确预测未来的方式，之后再以此为基础，通过对未来的方向性预测，构建整套的管理规划、管理制度等。鉴于此，规划师必须有战略性的眼光，依托于团队合作、规划，才能对行动之后的后果有较为合理的预测。反之，预测所需要的支撑性数据，亦有助于未来行动过程中的因时制宜。
2、国土空间规划体系的城市规划协调策略
2.1土地类型层面的协调
就当前的情况来看，空间规划用地类型的划分，自身存在着概念较为复杂，区域规划体系本质上尚未对土地的类型，进行合理的界定。但从产业规划、基础设施建设层面，却已经界定了土地的基本类型，即农用地、建设用地以及未利用地等。而《土地利用分类》则对土地进行分类，将其分为耕地、林地以及园地等。因此，这就需要规划人员依托于现有体系框架，制定切实合理的分类体系，以此来保证土地类型规划的合理性、科学性。
首先，规划人员应先完善规划区域，具体的顶层设计框架，再以此为基础，充分依托于规划的总要求，对用地进行优化，继而依托此基础落实基本工作。以湖南省常德市为例，在界定土地的基本分类之后，旋即便依托于总的分类采取了下一步工作。
这期间，总的规划设计，借助科学的方法以及土地类型，界定了生态保护红线、永久性基本农田以及城镇开发边界这“三条控制线”。并依托于三调后的土地类型，完善了国土空间修复、开发、保护以及治理的四维度并行格局，并对基础的建设进行了合理的统筹规划。
其次，在完善具体的土地分类以及规划之后，应依照规划标准，进行深层次的土地规划细分。其中，公共服务设施的配置以及基本的建设标准应完善，而且，还要保证对城乡地区景观的塑造落实历史文化的传承，如水系、绿地等皆应契合规划的要求。与此同时，规划設計单位应对平台、项目以及重大工程的规模、布局等进行合理的安排，并以此创设传导机制，确定区域空间分区的准入、转换规定，并注重“留白”以此来为整体的城市规划，提供一定的弹性空间[3]。
最后，耕地保护的因素，应充分融入到城市规划之中。对于耕地保护，应尝试创设农业用地分类的体系，并尝试将耕地细分为一般耕地与农田两种类型，反之，园地可以根据实际情况，不进行耕地式的细分。另外，在规划建设的过程中，为将耕地的保护落于实际。相关单位应强化对耕地的具体管理措施。如对耕地进行一类、二类形式的划分，而后在以此为基础，依托于划分的级别，进行具体的统筹规划，保证城市规划设计能够契合实际，继而保证土地的利用效率。
2.2用地规模上的协调
基于空间规划的角度，用地规模是协调城市规划的关键所在。依照我国《城乡规划法》的规定，城市的总体规划需要将国民经济、社会发展规划当做重要参考，并且要注重前两者同土地具体规划的有效连接。这期间，市级单位应不断完善城市规划的总设计纲领，并使空间土地的规划得以合理、科学，诚然，这需要制定层面的政策保障。
在用地规模的协调问题上，应注重建设用地的合理安排，并保障规划的方向、布局契合实际。另外，在土地规划协调的过程中，相关单位应确保用地的规模与土地总体利用的规划设计要求，能够并道而行，即在落实宏观调控的同时，还要充分结合实际情况，以此来做到建设用地规模的协调工作。并且，相关单位在这过程中，还要对自然环境、资源进行宏观层面的筹划，以此来使环境层面的因素，可以同产业结构规划、城镇发展规划等目标契合，继而落实并推动可持续发展战略的长期行进。
其次，相关单位在协调用地规模的过程中，应对土地利用规划等，进行合理的优化，并考量界定具体的用地规模以及用地方法，这将为用地规模的协调提供良好的前提条件。就目前的土地资源规划情况来看，应注重需求的引导以及供给的制约，而两者在具体落实的过程中，所呈现出的便是下级的土地规划，不能越过上级所设置的控制线，如上文引用常德市的“三条控制线”便是最佳例证。从个人多年管理经验来看，城市规划行业过度市场化的一个直接后果就是偏离了规划的政策性，在法定的城市总体规划编制中，一些城市的总规对城市性质和定位的论证往往缺乏客观性，使之变成了有些政府谋求城市地位和争取政治资源的手段。关于城镇化水平和城镇人口规模的预测缺乏严肃性，使之变成争取建设用地规模的数字游戏。
用地规模的具体提出，实际上需要借助未来发展的人口规模、城镇化发展水平，如果缺乏以上数据的支撑，很有可能导致过度扩张的情况，从而造成资源浪费的问题发生。因此，在落实建设用地的城市规划时，应密切的关注人口以及城镇化情况，以此为基础落实建设用地的具体规模。否则十分容易出现建设用地实际规模大于规划规模的情况。当然，城市规划本身，实际上还是需要充分依托土地供给，这样才有助于实现对土地的合理控制。并且，土地供给与土地需求之间有效协调的同时，还应对具体的生态需求进行合理的考量界定，以此借助科学的方法，合理明确土地的规模以及对土地利用的具体权限。
结束语
建立并完善国土空间规划体系将是一个较为长期的实践过程，在实际规划中存在着一定的难度。这需要相关单位人员在落实推进城市规划的过程中，应明确城市规划的核心要素，并以此为切入点，合理土地战略的布局以及规划等，做到土地的分类协调、规模协调，使土地资源的利用率能够得到提高，落实生态保障的可持续发展战略，这对于我国国土空间规划体系的总设计落实来讲，有着不可估量的意义。
参考文献：
[1]武廷海.国土空间规划体系中的城市规划初论[J].城市规划,2019,43(08):9-17.
[2]何明俊.国土空间规划体系中城市规划行政许可制度的转型[J].规划师,2019,35(13):35-40.
[3]张小东,韩昊英,张云璐,蔡鑫羽,朱斯斯.国土空间规划重要控制线体系构建[J].城市发展研究,2020,27(02):30-37.