摘要：为解决城市规划与土地利用规划间的协调性问题，本文从阐释制约“两规合一”的主要因素入手，围绕明确界定基础性原则、建立跨部门协作机制、健全管理与保障体系、引入ArcGIS平台支持等层面，探讨了建立“两规”衔接机制的有效路径，以期为“两规”冲突问题的解决与政府部门规划决策提供参考依据。
关键词：城市规划；土地利用；两规合一
引言：“十三五”规划中提出“推动新型城镇化和新农村建设协调发展”的目标，随后国土资源部于2018年开展新一轮土地利用总体规划编制试点工作，为“两规”融合实践提供方向指引与现实基础。然而由于“两规”在用地理念、所属部门、保障机制、统计标准上存在突出矛盾，为二者衔接问题的研究带来一定挑战。
1制约“两规合一”的主要因素
1.1用地理念矛盾
从土地利用规划角度入手，其工作重点在于针对现有土地资源进行保护、节约使用与监督，优先保护耕地资源，在供给端实现土地资源的优化配置与集约利用；从城市规划角度入手，其根本目标在于实现对城市的合理布局，协调土地利用的供需矛盾，最终满足城市的用地需求。在此模式下，构成了“两规”在用地理念上的矛盾性问题，前者利用优质土地资源优先服务于农业发展，而后者致力于通过外延扩展助力城市建设发展。以重庆市某辖区为例，该市区中低产田面积在全区耕地总面积中占比超过60%，虽然在后续城市规划建设环节逐步落实“征补平衡”等政策，但复垦土地仍存在质量差、生产力低等问题，与土地利用规划初衷相背离[1]。
1.2部门各自为政
从部门权属层面出发，“两规”的编制部门分别为国土资源部和规划建设部门，两部门虽在行政上属于同级单位，但其相应规划均在各部门内部的行政体系之下编制完成。在此模式下，两部门间缺乏及时协调与良好沟通，形成部门间各自为政的局面，导致其规划内容存在重复、交叉等问题，且土地利用规划编制的科学性、技术性、可操作性均低于城市规划，并由此产生用地结构失衡、规划与现实脱节等负面影响。
1.3法律保障不足
由于土地利用总体规划于1988年第一次在全国范围内实施，而1984年《城市规划条例》的颁布即标志着我国城市规划已经步入法制管理轨道，因此土地利用规划整体起步较晚，在宏观控制的土地利用类型、规划实施的保障机制、法律约束力以及违规行为处理规定上仍存在缺失问题，进一步加大了“两规”协调的难度。
1.4统计标准不一
受所属部门的影响，土地利用规划未将流动人口纳入到城镇人口的考察范围内，未将城市工矿用地与特殊用地进行单列，并且纳入城市建设用地范围内，导致其在城市建设用地规模的统计指标上小于城市规划统计标准，缺乏统一数据标准与协调的数据基础。
2建立“两规”衔接机制的有效途径
2.1明确界定基础性原则，坚持城乡统筹兼顾
建立“两规”衔接机制的首要前提是明确基础性原则，通过坚持可持续发展原则保障实现土地资源的合理开发与利用，维护社会经济发展与自然资源保护的平衡关系，实现综合效益兼顾；通过遵循资源与发展并重原则，选取非农业建设用地作为基本控制指标，针对城市建设用地的规模、布局进行科学规划；通过贯彻城乡统筹原则，协调处理城市建设用地需求与供给端制约间的矛盾问题，提升城市土地利用的集约化程度；还应秉持弹性化原则，结合城市形态与结构进行人均指标的严格把控，为城市建设发展提供明确方向。
以武汉市为例，该市自2016年初开展新一轮总体规划编制工作，建立“总-分-控”城乡规划体系与传导机制，基于目标指标、空间统筹、系统指引、刚性管控4个维度与16个方面明确分区规划指引技术要点，并确定“11+22+N”式专题研究，为科学规划奠定坚实基础[2]。
2.2建立跨部门协作机制，促进规划衔接融合
应推动国土资源、规划建设两部门间协调合作机制的建设，淡化部门间的界限、建立统一协调小组，将空间规划职能所属主体设定为协调小组，在单一主体的统管下构建统一的空间规划体系，建立各部门间的沟通协作关系，减少因部门沟通不畅、分割局面引发的资源浪费、效率低下问题，依托联动工作机制搭建“一张图”平台机制，提供多源信息支持、业务服务共享、信息统计查询等功能，并整合区域规划管理体制、城市空间发展特征以及环境资源保护要求等要素建立SOA系统架构，保障规划编制内容能够体现出双方共同意愿，更好地依托业务协同提升工作效率。以武汉市为例，该市建有远城区“两规融合”规划编制体系，依托综合性“两规”法定主干规划实现区级规划、城市总体规划的衔接，聚焦经济、社会、生态环境领域编制多项规划内容、确定一段时期内的目标任务，有效推动“两规”实施过程中各项目的顺利落地。
2.3健全管理与保障体系，强化公众参与力度
一方面，“两规”的运行与实施应建立在完善的法律保障基础之上，因此应从国家层面制定具备可行性与良好操作性的法律法规，捍卫“两规”的权威性、保障其具体执行力。另一方面，还应健全公众参与机制，在“两规”编制过程中贯彻群众路线、倾听群众意见，综合多方利益主体的意见提升“两规”编制的科学性与规划决策的可信度。以上海市为例，该市于2017年启动了新一轮“两规融合”工作，基于“多规合一”要求创设以“四线”为框架的国土空间管控体系，围绕生态保护、永久基本农田保护、城市开发边界、文化保护控制四条红线建立起分层分类的管控政策与法律保障机制，依托刚性管控筑牢城市发展底线[3]。
2.4引入ArcGIS平台支持，实现统计口径统一
为实现“两规”在内容、技术与统计标准等层面的统一，应积极引入最新GIS技术实现对传统3S技术的更新，保障分析手段满足“两规合一”需求。具体来说，首先利用ArcGIS软件实现用地分类的统一，基于住建部发布的《城乡用地分类与规划建设用地标准（1991）》的土地利用总图与shapefile文件格式完成不同用地类型数值与比例的分析，制作土地规划利用平衡表，随后将1991版土地利用总图转换为2011年版，重新完成用地类型数值、比例的统计，并建立土地规划利用平衡表；同时，将国土资源部发布的《全国土地分类（2001）》土地利用图转换为《土地利用现状分类》（GBT21010-2017）版本，并建立相应的用地平衡表，借此实现用地分类的统一。其次，需采用空间叠加分析方法进行“两规”规划图的叠加分析，先将城市规划建设用地中的二级地类进行转换，再利用Erase、Intersect工具进行两图叠加分析，并将两图分别缺失的建设用地、农用地进行标识。最后，将两图差异部分进行比较融合，在统一“底图”上进行划分与反馈，针对城市总体规划图中超出土地利用总体规划的建设区范围、允许建设区等进行标识、明确统计口径。
结论：关于“两规”衔接问题的研究可追溯至20世纪90年代，新时期“两规合一”成为解决现实矛盾、实现新型城镇化目标的重要方法。基于此，应秉持问题意识进行制约因素的逐层突破，依托理念方法创新、部门联动协作、完善保障机制、强化技术支持等途径，实现“两规”融合目标，更好地提高政府工作效率。
参考文献：
[1]吴启焰,何挺.国土规划、空间规划和土地利用规划的概念及功能分析[J].中国土地,2018,(04):18-20.
[2]杨敏.浅论土地利用总体规划与城市规划的关系[J].建筑工程技术与设计,2018,(21):15.
[3]祖先明.土地利用总体规划与城市总体规划的衔接路径分析[J].科技风,2018,(25):238.