摘要：随着深圳城市更新的政策机制不断优化，城市更新在节约集约利用土地、保障城市发展空间、完善城市公共服务等方面发挥了重要作用，已成为新时代促进城市高质量可持续发展的重要规划政策手段。本文通过对深圳重点更新单元政策背景、纳入条件与实施机制的分析，阐述了试点重点更新单元开发的必要性和重要性。同时，以新桥东片区重点更新单元规划实践为例，针对新桥东片区面临土地权属复杂、外部交通割裂及地质灾害风险等挑战，提出从工作模式创新、城市设计提升、交通系统优化及公共利益优先四个方面出发，探索重点更新单元开发的规划路径。
关键词：重点更新单元；新桥东片区；规划路径；城市更新；高质量发展
1研究背景
改革开放以来，深圳肩负着制度创新、扩大开放等方面试验和示范的重要使命，城市发展取得了开创性、全方位的成就。当前，粤港澳大湾区和中国特色社会主义先行示范区的建设，要求深圳高质量发展，打造社会主义现代化强国的城市范例。城市更新作为促进新时代深圳城市发展的重要规划政策手段，也必须对标国际一流城市，向高质量发展转变。2019年深圳在《关于深入推进城市更新工作促进城市高质量发展的若干措施》中提出规划先行，引领城市更新高质量发展的要求，并且强化政府主导作用，综合运用城市更新等二次开发模式，推进工业区连片改造升级，打造产业转型升级的先行示范样本。
近年来，深圳城市更新的政策机制不断优化，在提高用地效益、促进经济增长、完善城市结构、保障生态安全以及解决历史遗留问题等方面发挥了重要作用，是政府调控城市发展强有力的政策手段。然而，随着城市更新进入深水期，市场主导的开发模式一方面带来了深圳市城市更新的繁荣，另一方面由于其经济利益导向性导致城市更新面临以下主要问题：（1）更新规划缺乏整体统筹，影响城市功能结构的完善；（2）申报更新单元呈现小型化、碎片化趋势，大型公共服务设施无法落地；（3）更新需求与更新动力脱节，难以提供集中连片的产业空间；（4）更新规划配套统筹不足，公共基础设施难以支撑。因此，有必要创新实施机制，统筹重点区域发展，试点重点更新单元开发，探索高质量的规划路径，促进深圳城市高质量发展。
2深圳市重点更新单元政策创新
为了进一步发挥城市更新在节约集约利用土地、保障城市发展空间、完善城市公共服务配套等方面的重要作用，持续提升城市发展能级和品质，促进深圳城市高质量可持续发展，2016年修订的《关于加强和改进城市更新工作暂行措施》（以下简称《暂行措施》）创新提出了政府主导、市场实施的重点更新单元开发模式，在保障实现公共利益的同时又限制了政府对市场的过度干预，同时明确划入重点城市更新单元的条件要求，引导重点更新单元统筹区域开发。
2.1重点更新单元纳入条件
2.1.1加强拆除范围与上层次规划衔接，强化拆除重建区政策指引
为了保障深圳城市更新工作有序开展，发挥上层次规划的引导作用，《暂行措施》要求重点更新单元的拆除范围位于《深圳市城市更新“十三五”规划》（以下简称《城市更新“十三五”规划》）划定的优先拆除重建区内，强化对优先拆除重建区的政策指引。《城市更新“十三五”规划》划定的优先拆除重建区，主要针对区位重要、对城市发展带动作用强但基础设施严重缺乏区域，通过对拆除范围的指引，引导重点更新单元的申报向该区域进行集中，规避市场的负外部性特征，推进市场动力不强的旧工业区、基础设施亟需完善区域的拆除重建，提高城市更新对深圳重点地区、中心城区发展的推动作用。
2.1.2提高拆除范围用地面积门槛要求，提升城市更新规划统筹作用
为了提升深圳城市更新的规划统筹、区域统筹作用，《暂行措施》对重点更新单元的拆除范围用地面积门槛进一步提高，并针对各区的城市发展情况进行分类，其中属于宝安区的，拆除用地面积原则上不少于30万㎡。一般更新单元的拆除范围用地面积要求大于1万㎡即可申报，统筹的范围与规模较小，无法有效整合片区的空间资源，对城市品质提升、产业转型升级的调控力较弱。而重点更新单元相较于一般更新单元的拆除范围用地面积门槛大幅提高，通过对拆除范围的管控，实现“肥瘦搭配”，整体协调产业、居住、道路、市政及公共设施等空间资源，强化了片区更新统筹，能够有效提供集中连片的产业空间，保障重大产业项目落实，移交相对完整、较大面积的公共利益用地，实现大型公共配套的落地，达到完善城市功能结构与加快重点区域发展的目标。
2.1.3放宽拆除范围合法用地比例，推进历史用地资源盘活利用
为了加快城市更新的实施，进一步扩大城市更新的范围，《暂行措施》将重点更新单元的拆除范围内合法用地比例放宽至30%，与一般更新单元拆除范围内合法用地比例不少于60%的要求相比，门槛大幅放宽，有效推进了历史用地资源的盘活利用。同时，为了保障公共利益的落实，促进更新项目实施，《暂行措施》创新历史用地处置政策，对于重点更新单元范围内的历史用地，提出按照范围内合法用地比例分档的方式，确定处置用地中分别交由继受单位进行城市更新以及纳入政府土地储备的比例（见表1）。
表1拆除重建类城市更新项目历史用地处置比例表
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资料来源：《关于加强和改进城市更新工作暂行措施》深府办[2016]38号
2.2重点更新单元的实施机制
为了加快城市更新实施，提高规划编制审批效率，《暂行措施》创新提出了政府主导、市场实施的重点更新单元模式，以位于城市重点地段且具有强大带动作用、但严重缺乏基础设施、市场主体参与意愿不强或者不满足现行政策要求的片区为对象，通过区政府主导更新单元计划申报、规划编制、选择市场主体进行整体实施等手段，实现城市功能结构优化、提升城市基础设施、完善城市公共服务设施的目的，充分发挥政府与市场调控更新利益分配的作用，努力实现多元利益主体共赢，通过城市更新促进深圳高质量可持续发展。
3深圳市新桥东片区重点更新单元规划实践
3.1项目概况
新桥东片区重点更新单元（以下简称“新桥东片区”）是宝安区探索政府主导连片工业区更新改造的重点更新单元，更新单元范围用地面积约152万㎡，拆除范围用地面积约127万㎡，是目前深圳市最大的“工改工”重点产业更新项目。2018年12月，新桥东片区经市政府批准列入重点更新单元计划，并于2019年4月纳入深圳高新区扩区范围，要求对标世界一流高科技园区，建设成为广深港澳创新走廊的主要创新节点和产业高端化发展的重要基地。
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新桥东片区位于深圳宝安区新桥街道东部，广深高速公路东侧，庄村路以南、规划甘霖路以西、屋山水库以北区域，距离深圳机场和空港新城约7公里，交通区位优越，是粤港澳大湾区产业要素向湾心流动的十字铰点。同时，新桥东片区毗邻两山四湖，坐拥创新所需最佳山水生境。新桥东片区现状为集中连片的旧工业区，存在工业用地利用效能低、公共服务设施建设滞后于产业开发、现状建筑空间环境差等问题，亟需通过城市更新推进片区升级改造，加快片区产业转型，实现城市可持续发展。
3.2面临的挑战
新桥东片区作为深圳市首个“平方公里”级更新单元，由于更新范围更大、涉及因素更多等原因，其权属复杂、交通割裂和地质灾害等问题更具挑战性。
3.2.1土地权属复杂，利益诉求多元，协调难度大
新桥东片区重点更新单元用地面积约152万㎡，拆除范围用地面积约127万㎡，现状总建筑面积约159万㎡，共1247栋建筑，71宗用地，涉及社区、国有企业等12家权利主体，搬迁企业421家。由此可见，新桥东片区拆迁量大，权利人主体偏多，租赁情况复杂，利益诉求多元，加上缺乏类似项目利益分配规则，更新协调难度大。
3.2.2过境交通割裂，路网体系不完善，交通承载力低
新桥东片区现状存在过境交通割裂、路网体系不完善、各类交通设施薄弱、交通承载力低等问题。具体表现在：一是受广深高速分割及山体阻隔，片区集散界面有限，东西向交通联系不畅，南北向通道缺乏；二是片区内部道路密度偏低，路网系统不完善，交通承载能力有待提升；三是公交站点覆盖率较低，制约公共交通发展；四是缺乏轨道交通支撑，周边可利用轨道站点对区域服务功能较弱；五是慢行交通设施缺乏，个体出行环境差。随着片区城市更新和产业布局调整，未来交通需求增长较快，新桥东片区现状路网体系难以支撑园区的大体量开发，并将对周边路网造成较大影响。
3.2.3地质灾害中易发区，面临崩塌、滑坡地质灾害风险
新桥东片区约50%建设用地处于B1-2地质灾害中易发区，地形地貌以丘陵、台地为主，工程地质岩组以块状坚硬岩体为主，表层覆盖厚度5-10米的残坡积松散岩组。地形起伏大，地质环境条件复杂，进行工程建设活动可能引发崩塌、滑坡等地质灾害，规划面临着如何兼顾临山雨洪生态安全与高品质山水环境营造的挑战。
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图3深圳市地质灾害易发程度分区图（局部）
3.3规划路径
高质量发展下的城市更新已并非单纯的物质空间改造和基础设施建设，还被赋予了更深层次的经济、社会和文化内涵（王振坡，张安琪，2018），不仅在于建筑空间、道路设施的更新营造，更在于绿色发展、文化传承的内涵植入，从而推动城市的可持续发展。为了加快推进新桥东片区更新改造，实现城市高质量发展，以推动重点更新单元开发为契机，集中连片实施更新，新桥东片区重点从工作模式、城市设计、交通系统及公共利益四个方面出发，探索重点更新单元开发的规划路径。
3.3.1探索政企社三级联动工作模式，推进工业区连片改造升级
宝安区充分发挥政府主导作用，衔接重点更新单元实施机制政策创新，组织区属职能单位、国有企业和社区股份合作公司协同推进新桥东片区城市更新相关工作，探索政府主导、国企实施、社区协助三级联动的工作模式，有序推进新桥东片区产业空间转型升级。新桥东片区由宝安区政府主导统筹推进实施，为了加强工作组织、统筹协调，成立由区长担任组长、总指挥，各相关单位主要负责人为成员的新桥东片区重点产业城市更新工作领导小组和现场指挥部，现场指挥部下设权属核查、产业统筹、规划整备、拆迁补偿安置、周边配套研究、信访维稳工作推进小组及负责综合协调的办公室，明确责任单位、工作职责及进度安排，确保了项目高效推进。主要体现以下两点：
一是实现了多元主体利益平衡。由于片区土地合法权属占比低、权利人复杂、违章建筑规模大，难以按常规的确权方式解决产权历史遗留问题，进而实现利益分割。在厘清经济关系的过程中，区政府委托意向实施的区属国企(以下简称“意向国企”)负责开展搬迁补偿安置方案编制工作，搬迁补偿安置方案经区政府研究审查通过后，由街道办负责搬迁补偿安置的组织实施和全面协调工作，既保障了各主体合法权益又兼顾了项目高效推进。搬迁补偿安置方案对通过合作建房、土地出租、土地转让等方式建在原社区集体土地上的无合法权属登记建筑物，由意向国企和原社区算方案“大账”，搬迁补偿权益归属原社区。之后，通过利益博弈对象下沉，由原社区自行理清经济关系，社区与相关权利人在方案“大账”的范围内算“小账”，发挥社区决策的主观能动性，由社区自主协调相关权利人与其利益分配，并在政府指导下制定拆迁安置补偿方案，统筹处理相关土地与房屋的权益分割和配置工作，实现相关权利人与社区的利益平衡。通过政府、企业、社区的统筹推动，结合确权方式创新，高效率解决土地与建筑物产权历史遗留问题，实现了多元主体利益平衡。
二是提升了规划编制与审批效率。结合重点更新单元相关更新政策要求，区政府委托意向国企组织开展重点更新单元计划、规划设计工作，意向国企组织土地利用、经济平衡、交通影响和城市设计等相关专业组成新桥东项目技术团队对片区进行研究论证，团队定期召开研讨会议，重视与不同利益主体的沟通，并在交通、产业等重要专业内容邀请专家出谋划策，充分吸收各方面意见，通过高效的项目组织保障规划编制的高质量。同时，为了推动片区高水平规划、高水准建设，新桥东片区重点产业城市更新工作领导小组办公室采取国际咨询方式公开征集城市设计优秀方案。
新桥东片区规划由宝安区政府主导推进，由宝安区城市更新与土地整备局作为计划申报主体，经区政府、市城市更新与土地整备局审查后，直接报市政府审批。规划审查过程中，市、区政府统筹利用行政资源优势，充分发挥更新政策组合拳优势，高效协作、快速推进规划编制。市政府从完善城市功能结构、优先落实城市基础设施与公共设施、保障人才住房供给等方面推进规划统筹工作，区政府重点把握项目定位与更新方向，确保产业用地供给，完善公共服务配套，实现经济社会可持续发展的目标。另外，社区权利人对政府公信力较为认可，社区股份合作公司协同推进更新意愿、利益分配问题，积极配合更新改造工作，加快更新工作的推进速度。从2018年4月项目启动，高效率完成拆除范围划定、建筑权属与面积调查、更新意愿达成、建筑测绘及土壤环境调研评估等计划申报材料工作，到2018年12月列入深圳市重点城市更新单元计划，历时约9个月；从列入计划至2019年12月单元规划经市政府会议审议并原则同意，历时约12月，是目前深圳市中最先完成更新规划审批的重点更新单元项目。
3.3.2城市设计提升，营建高品质平方公里级新型产业先行示范区
新桥东片区坐拥两山四湖的独特资源，同时也有文保单位等特色的人文景源，城市设计将重点抓住地区既有及未来需求的核心特征，以山水+城市、创新激情+人文温情，凝聚两山四湖特色，营建承载文化记忆的魅力场所，营建高品质、高辨识度的平方公里级新型产业先行示范区。
设计以“山麓海绵”策略营造山水城景交融的绿色城市形态；以“智汇廊桥”策略聚焦产城共享服务空间，营造园区公共活力骨架；以“工业上楼”策略对产业街区及建筑提出空间控制要点，提升工业楼宇利用效率；综合打造产城一体、极具人文活力的新一代山水智创高地。空间结构上，沿广深高速布局生产空间，提高产品外运效率，打造高效智造带；临山生态资源优越，打造生态创研带，提供在自然中创新的研发氛围；同时强化东西向、城与自然的公共联系，以指状绿廊为依托，构建三条耦合蓝绿生态、产城服务和公共活力的超级交互中枢骨架；基于带型城市的服务均好性考虑，设计于各廊道与洪田路交汇处结合大中运量站点，高度集成服务功能，打造三个中心，最终形成“两带三廊三极”的“创新矩阵”结构。同时，审慎考虑拆除重建地块建筑物空间布局对周边火山、水库及既有城中村、宗祠建筑与空间的影响，兼顾临山雨洪生态安全，营造山水城景交融、产城一体、极具人文活力的新一代智创高地。
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图4城市设计总平面图
3.3.3交通系统优化，构建多模式一体化综合交通体系
新桥东片区交通发展秉持“以人为本、内畅外联、公交先行、智慧引领”的发展理念，通过引入轨道交通、构建“公交导向+慢行便捷”城市交通模式、加强需求管理等，支撑新桥东片区高标准规划、高质量建设。通过对轨道交通、道路交通、常规公交、慢行交通及静态交通的系统优化，总体构建以公共交通为主体，道路交通高效畅达、慢行交通便捷可达的多模式一体化综合交通体系。具体改善措施如下：
（1）轨道交通方面：现状片区缺乏轨道交通线路，加快推进轨道交通18号线建设，同步在新桥东增设轨道站点；预留远期南北向轨道线路，强化轨道交通对片区的服务；规划中小运量系统，加密轨道网络覆盖，解决近中期出行需求；落实TOD设计理念，实现交通与城市融合等措施，提高轨道交通对新桥东片区的服务，形成规模充足、对外便捷的轨道交通网络。
（2）道路交通方面：以“增强片区服务”和“破除地域瓶颈”为目标，通过推进广深高速“路基改桥”改造，优化片区对外交通联系；优化骨干路网结构，形成五横三纵路网体系；推进南环路规划建设，增强东西向联系；优化新沙路规划线位，增强东西向联系通道；推进洪田路和甘霖路新建工程，增强南北向联系通道；优化货运交通组织，减少对城市交通影响等措施，重新优化片区路网结构，构建与城市功能相吻合，与出现需求相匹配的路网交通体系。
（3）常规公交方面：地面公交以“运行全程提速”和“服务品质提升”为主攻方向，通过构建多层次、一体化的公交服务网络，实现针对服务；规模适宜、分布均匀的公交场站，实现下楼乘车；路权优先、覆盖广泛的公交通道，实现运行提速等措施，构筑“轨道交通与地面公交共同服务”的多模式一体化公共交通系统。
（4）慢行交通方面：按照“连续成网、便捷接驳、空间复合、特色彰显”的原则，通过建立轨道及云巴站点立体慢行接驳通道系统，实现“轨道+慢行”一体化换乘；建立中短距离出行系统，满足中短距离慢行出行需求；建立园区局部慢行活力街道空间，创造充满活力的产业新城；建立以地面休闲通道为主，空中步道为辅的临山景观慢行空间，打造宜人的休憩出行环境；重视慢行细节及无障碍设施设计，锻造人性化、特色化慢行出行环境等措施，从细节上锻造街道慢行空间品质，引导“公交+慢行”的一体化交通出行，构建安全、便捷、舒适、多样、高效、有序的高品质慢行交通系统。
（5）静态交通方面：坚持“供给差别化、设施立体化、充电一体化、智慧化产业化”的原则，通过优化以配建停车为主体、路外公共停车为辅助、路边停车为补充的停车供给结构；优化调整路内停车收费及收费结构，细分路侧使用权，实现精细化、人性化管理；设置分布合理的货运路外停车场，减少货运交通对内部的干扰等措施，形成布局合理、规模适度、运行高效、与道路容量相协调的停车供给体系。
3.3.4公共利益优先，保障重大民生产业项目用地
新桥东片区统筹规划范围与周边现状建成片区配套设施的需要，同时针对深圳高中建设“落地难”、重大产业项目用地紧缺与保障性住房供给不足等问题，通过高标准配置公共服务设施，优先保障大型公共设施落地，加强重大产业项目与人才住房用地供给等措施，提升公共配套水平，促进产业转型升级，提高住房保障水平，实现产城融合发展和民生幸福。
规划在满足深圳市城市规划标准与准则和片区法定图则要求下，高标准超额配置公共服务设施，同时借鉴产业邻里中心的规划理念，打造充满活力、产城融合的产业社区，针对产业人才、本地居民和外籍人士的不同需求，差异化、高标准配置公共设施建筑面积约8.0万㎡。为了保障公共利益项目落地，规划采用空间腾挪、功能整合、清退用地等方式，无偿移交政府用地面积约80.4万㎡，其中包括教育设施用地约6.6万㎡（其中48班寄宿高中用地约4.2万㎡）、重大产业项目用地约10.0万㎡、区域交通与城市道路用地38.2万㎡、绿地与其他设施用地约25.6万㎡，破解一般更新单元无法有效落实大型公共设施与重大产业项目落地难的问题。为了改善人才居住条件，规划结合高新区产业发展的需要，以及职住平衡的需求，在规划地铁18号线站点周边500米范围内，规划独立的人才住房用地约3.2万㎡，满足片区人才的住房需求，促进片区产城融合与高质量发展。
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图5土地利用规划图
4结语
新桥东片区通过对工作模式创新、城市设计提升、交通系统优化及公共利益优先等规划路径探索，既充分发挥了政策优势，又破解了问题挑战，推进了工业区连片改造升级，营建了高品质产业空间，构建了多模式一体化综合交通体系，保障了重大民生产业项目用地，对通过重点更新单元开发，实现加强政府主导与规划统筹，规避市场利益导向的负外部性，完善城市功能结构，保障公共利益，提升城市空间环境品质，促进城市高质量发展等方面具有一定借鉴意义。
参考文献：
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[5]王振坡，张安琪．我国包容性城市更新发展的实现机制研究［J］．学习与实践，2018( 09) : 22－30
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作者简介：孙宁宁（1989-11），男，汉族，籍贯：广东省深圳市，当前职务：所长助理，当前职称：工程师，学历：本科，研究方向：城乡规划