摘要：党的十八大以来，生态文明理念深入人心。在践行“绿水青山就是金山银山”理念的道路上，将满目疮痍的开采矿山修复成绿水青山变得尤为关键和重要。本文探讨了生产建设矿山的生态修复工程管理现状、当前存在的问题，并对问题提出对策建议，希望对我国生产建设矿山的生态修复工程管理有所帮助。
关键词：矿山；生态修复；工程管理；问题；对策
党的十八大以来，生态文明理念深入人心。在践行“绿水青山就是金山银山”理念的道路上，将满目疮痍的开采矿山修复成绿水青山变得尤为关键和重要。随着社会发展和进步，我国组织开展了一系列矿山生态修复工程，取得了显著成效。
一、生产建设矿山生态修复工程管理现状
针对于企业生产建设矿山，矿山生产建设企业是矿山生态修复的责任关键者。生产建设矿山的生态修复已经贯穿到矿山开采整个过程，围绕工程实施，监管主要内容包括有：源头管控，把方案编报审查作为控制的重点；过程监管，把基金计提与使用作为监管的关键；事末约束，由工程竣工验收作为追究依据与责任约束。
一是方案合并编报，统筹工程实施，尽可能减少矿山企业的负担。针对于生产建设矿山，矿山企业申请采矿许可证的前置条件是要通过方案编报审查，才能确保方案的质量。当前，自然资源管理部门计划对矿山地质环境保护及恢复治理方案（以下简称“方案”）以及土地复垦方案等进行合并编报审查，对生产建设矿山方案的编制单位及资质条件不再作出要求。
二是保证金转为基金，强化矿山企业责任落实。在矿山地质的环境治理恢复基金（简称“基金”）的制度之下，矿山企业的资金负担相对之前的缴纳保证金时负担有所减少，而矿山生态修复责任却得到了有力增强。首先，保证金转为基金，改变了以往矿山企业一缴了之或是利用保证金推卸修复责任的情况。其次，矿山企业按期依据标准计提基金，主动进行矿山生态修复，矿山生态修复的进展情况与基金的使用情况将定期报送上去，并且进行事中事后动态监测管理，若基金短缺可先自筹资金待矿山生态修复完成之后呈交报表，补足基金差额，这样矿山企业可以边开采的同时还强化了边修复责任落实。
三是矿山生态修复验收与基金核算挂钩，责任追究力度加大。若矿山企业的工程验收不合格，就必须自筹资金对其修复整改，不按期整改或者整改不合格的不能申请到新的建设用地及采矿权，就无法进行采矿权延续、转让及变更。如有不履行者，将会受到信用的约束相关惩戒。
二、生产建设矿山生态修复工程管理现存问题
（一）方案编报审查存在不足
存在方案编制流于形式、审查存有遗漏的问题。部分矿山企业编制方案仅仅是为了达到取得采矿许可证的目的，因为根据方案实施的工程与矿区实际的情况不相符合，从而造成了方案虽通过了审查，但没法进行竣工验收。而有些矿山企业虽通过了方案编报审查，但却没有依照开发利用方案进行实际地开采，造成了治理方案没有了参考的价值。更有甚者在利益的驱使之下，存在着方案的不合理变更与不科学设计，而方案本身就存在问题，即使竣工验收合格，矿山生态修复工程验收的实施效果也不会好。
（二）资金使用监管面临挑战
一是基金使用范围不统一。2019年修正的《矿山地质环境保护规定》与《土地复垦条例实施办法》强调两种方案合并编报，把矿山土地复垦费列入基金统筹管理和使用当中，而目前大多数地方出台的基金管理政策当中仍然规定基金使用范围中不包括土地复垦，即在实际管理当中，基金专项应用于矿山地质环境治理和保护，土地复垦费专项应用于矿区土地复垦。二是基金使用监管面临一定难度。基金使用通过以按期报送、信用约束以及信息公示等来实施监管手段。不仅在缓解企业缴纳保证金的负荷以及放活滞压资金的同时还让自然资源主管部门减掉了矿山企业生态修复的监管手段。三是强化基金使用过程中监管难度愈发变大，比如，把方案作为根据来提取基金，倘若方案的设计不合理，基金计提就也不合理。
2019年修正方案中有规定基金计提短缺由矿山企业自筹，且利用信用约束作为惩处措施，是否能够达到促动矿山企业自主补齐资金完成对修复治理的目的，是目前备受关注的问题。
（三）工程验收标准有待完善
生产建设矿山生态修复工程验收环节的作用较为关键。工程验收和矿山环境治理恢复的基金核算紧密挂钩，验收环节是矿山企业基金使用与计提的最终监管步骤，其承担的监管影响很大。将会面临的问题包括有：一是矿山生态修复内容拓展丰富，覆盖了矿山地质环境治理恢复、矿区土地复垦等方面内容，统筹工程展开实施后，但当前缺乏统一的矿山生态修复工程的验收规范。二是验收依据的相关质量标准还需修订及完善。矿山生态修复工程的实施过程当中涉及的质量标准包括有矿山地质环境治理、矿区土地复垦等方面的相关质量标准，当前还没有统一的矿山生态修复工程质量控制标准。
三、对策建议
（一）加强方案的编报审查，增强方案的源头管控作用
一是加强方案编制的合理性与科学性。针对于生产建设矿山，提升方案编制主体对矿区生态系统功能与结构特点的认知，强化调查对生态系统以及服务功能的破外程度，根据矿区生态系统修复的特点，合理制定矿山生态修复目标及工程的解决措施。二是严格方案质量审查。加强方案审查专家组成员的多学科性与专业性。鉴于矿山生态涉及领域的多样性及修复的综合性，方案审查工作理应按照矿山生态的修复特点，合理配备专业的相关领域专家，严格把关方案质量。除此之外，应深入推动三种方案同步审查、同步编制、同步实施的三种同时制度。
（二）规范工程实施与资金使用，提高生态修复的整体效果
首先应根据各地基金管理办法，严格监管矿山企业基金计提和使用情况，除了“双随机一公开”的监督检查方式，建议建立生产建设矿山生态修复分级管控机制，根据矿山企业基金计提和履行矿山生态修复义务的情况和风险程度，对矿山企业进行分类分级，实行差异化和信息化监管。其次，由于矿山生态修复工程趋向于统筹实施，所以修复资金也应该以统筹管理和使用为宜，建议各地应逐渐完善基金管理制度，将土地复垦费纳入基金统一管理和使用，发挥资金整合的优势，并加强过程监管中的多部门协调合作。
（三）严格工程竣工验收，加强修复责任的落实和追究
一是制定完善矿山生态修复质量标准和验收规范。根据山水林田湖草生命共同体理念和生态系统修复特点，完善矿山生态修复相关质量标准。制定矿山生态修复验收规范，明确验收组织、对象、要求和程序等，提高验收效率。二是建立完善验收专家追责机制。一旦工程项目验收完成后在一定时期内出现问题，不仅要对矿山企业进行追责，还要根据问题认定结果，对涉及验收的专家进行追责，进行信用约束和惩戒。三是建立多部门联合验收机制。矿山企业申请采矿许可证时，除了向自然资源部门编报矿山地质环境保护与土地复垦方案外，还需要向生态环境部门编报环境影响报告书，向水利部门编报水土保持方案，涉及矿山开采三废污染治理和水土防治等内容，均可在矿山生态修复工程中统筹实施。采取多部门联合验收方式，可以减轻企业负担，同时严格管控矿山生态修复质量。
（四）优化社会监督约束环境，夯实监管运行的保障基础
从当前各地出台的基金管理办法来看，矿山企业拒不履行矿山生态修复义务，将受到信用约束与惩戒，其违法违规的信用记录会被纳入全国信用信息共享平台，通过“信用中国”等信息公示系统向社会公布，为相关行业、部门实施联合惩戒提供信息。人民法院接受社会组织的公益诉讼，依据相关法律法规对矿山企业进行处罚，并追究法律责任。拒不履行生效法律文书确定义务的被执行人，将被纳入失信被执行人名单，依法进行失信联合惩戒。
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