[摘要] 深入开展主体功能区规划、现行土地利用总体规划及城市总体规划等相关空间性规划的实施情况评估，全面总结本轮规划实施以来取得的主要成效和面临的突出问题，重点分析土地利用总体规划和城市总体规划差异，提出建议，为开展国土空间规划编制工作厘清问题、明确目标、提供治理方案。
[关键词] 市县国土空间总体规划；实施评估；大通湖
1. 区域概况
大通湖区位于湖南省东北部，益阳市北部，地跨东经112°15′28″～112°42′02″，北纬29°01′19″～29°19′16″。实施评估范围大通湖区行政辖区范围内全部土地，包括河坝镇、金盆镇、千山红镇、北洲子镇，土地总面积为37907.62公顷。
2. 评估工作概述
2.1评估目的
为严格落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）及《关于全国开展国土空间规划工作的的通知》（自然资发〔2019〕87号）要求，有效提升规划的科学性与战略性，需对现行各类空间规划的实施情况开展评估，全面摸清家底、深入分析现状、查找主要问题，为开展市县国土空间总体规划编制奠定坚实基础。
2.2评估技术路线方法
在国外，土地利用总体规划评价开始于以政策分析为主的城市规划实施评价，A.wildvaksy等[1]学者的研究成果较为成熟；在国内，定性分析与定量分析相结合是评估县级土地利用总体规划常用的方法[2]，而城市规划实施评价的理论与方法[3]及城市总体规划实施评价研究[4]则注重对评估体系的探索。本次规划实施评估主要采用统计分析法、空间叠加法、案例剖析法、趋势分析法等多种方法。
2.2.1 统计分析法
通过收集公开的部门统计数据，同时结合土地调查基础数据以及土地动态监测数据，为规划分析提供基础依据。
2.2.2 空间叠加法
选择中心城区及各类产业园区，将最新的遥感影像图与规划数据库的空间数据叠加、对比和分析，得出大通湖区土地的实际使用情况，从而掌握规划建设用地规模的可用空间。
2.2.3 案例剖析法
针对重点建设乡镇，全面评估规划目标落实情况，及时发现在土地利用过程存在的问题并提出解决办法[3]。
2.2.4 趋势分析法
通过对有关指标的各期对基期的变化趋势的分析，从中发现问题且提供对策。
2.3评估数据来源
评估时点为2018年，评估基数统一采用大通湖区第三次国土调查成果数据，主体功能区规划、国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划以及生态保护、林业、农业、综合交通、历史文化保护等其他专项类空间规划，统计年鉴、统计公报及其他公开的部门统计资料等。
3.规划实施情况评估分析
3.1 现行主体功能区规划回顾
根据《湖南省主体功能区规划》，大通湖区的数值在第七等级（-1.260～-1.809），确定大通湖区以“保护”为主要方向。对大通湖区的要求：规划确定大通湖区为国家级农产品主产区，重点建制镇为河坝镇。
3.2现行城市总体规划回顾
3.2.1 规划编制与批复情况
《大通湖区中心城区总体规划（2000-2020）2012年修改》于2012年获得益阳市人民政府批准实施。
3.2.2 规划期限
现行城市总体规划的规划期限为2012-2020年。
3.2.3 城市性质
城市性质定位：中国淡水鱼都；洞庭湖生态经济圈统筹城乡发展的田园城市；是以发展农副产品深加工和旅游业为主的生态明珠小城。
3.2.4 城市规模
远期：2020年城市人口规模为6.5万人，城市建设用地规模控制在6.79平方公里。
3.2.5城市空间结构
采用点轴开发的空间结构模式，构建“一核两轴三区”的区域总体布局框架。
3.3 现行土地利用总体规划回顾
3.3.1规划编制与批复情况
大通湖区现行《大通湖区土地利用总体规划（2006-2020年）》（2016年修订版）的规划期限为2006-2020年。2017年湖南省人民政府办公厅印发了《关于大通湖区土地利用总体规划（2006-2020年）（2016年修订版）》（湘政办函[2017]55号）的批复函。
3.3.2规划主要目标
到2020年，全区常住人口达到14.89万人，城镇人口达到9.90万人，城镇化水平为66.5%。全区地区生产总值达到37.2亿元，人均地区生产总值达到24983元。
3.3.3耕地与基本农田保护情况
到2020年，全区耕地保有量不低于15140.00公顷，基本农田保护面积不少于13950.00公顷，土地开发整理补充耕地任务量不低于433.27公顷。
3.3.4城乡建设用地目标
到2020年，全区建设用地总规模控制在2758.52公顷以内，城乡建设用地规模控制在2118.97公顷以内，城镇工矿用地规模控制在1059.68公顷以内。
新增建设用地总量控制在656.72公顷以内，其中占用农用地控制在643.39公顷以内，占用耕地控制在415.86公顷以内。
3.4 现行其他空间规划回顾
近年来根据区域经济发展的需求，大通湖区主要在一些城镇建设开发的重点地区进行下位规划的编制工作。包括大通湖区工业园总体规划、大通湖老三运河景观规划、大通湖区农垦新村修建性详细规划、益阳市大通湖区旅游发展总体规划、益阳市大通湖区村庄布局规划等。
3.5 战略目标评估
3.5.1土地利用总体规划的主要指标完成情况分析
大通湖区土地利用总体规划实施至2018年底，大部分指标完成度较好，耕地保有量和基本农田保护面积均超过了规划目标，得到了有效保护；建设用地总规模、城乡建设用地规模和城镇工矿建设用地规模均未超过规划目标数，城镇无序建设得到一定控制；新增建设用地和新增建设用地占耕地指标实施率低；但是人均城镇工矿建设用地面积超过2020年规划目标，表明大通湖区人均城镇工矿用地节约集约需进一步加强。
3.5.2城市总体规划主要指标实施情况分析
整体而言，大通湖区经济发展指标目标实现较好；社会人文指标方面，区域人口与城镇化率指标与目标有一定差距；市政基础设施建设指标，达标率较好，说明城镇市政设施建设方面投入强度较高。与规划目标存在明显差距的指标有人口规模、城镇化水平及中心城区建设用地规模，建议在大通湖区国土空间总体规划编制过程中，综合多方规划因素进一步合理确定取值。
3.6 现行各类空间规划方案合理性评估
3.6.1湖南省主体功能区规划
《湖南省主体功能区规划》将大通湖区定位为“国家级农产品主产区”，要求其以提供农产品为主，保障农产品供给安全。
3.6.2城市总体规划方案合理性评估
大通湖区现行城市总体规划较好地指导了现阶段城市各方面的建设，对城镇体系的构建、城市总体格局的确定、发展方向的拓展等均起到一定促进作用。但同时也存在进一步提升的空间：
中心城区建设用地布局基本避开永久基本农田，仅在西南侧有一处重叠。未来建议将新增建设用地规划避开永久基本农田，落实生态文明理念。
现状城市建设与规划预期存在较大差距，现行城市总体规划对中心城区的用地规模和人口规模预测偏大，导致城市在建设过程中土地利用不够集约。将中心城区总体规划建设用地布局与土地利用总体规划允许建设区、有条件建设区进行叠加分析，可知城市总体规划建设用地布局有部分用地突破了土地利用总体规划的建设区，两者之间的协调衔接不足。
3.6.3现行土地利用总体规划合理性分析
规划实施以来，全区土地利用总体规划的调控作用得到明显加强，耕地和基本农田得到有效保护，城乡建设用地无序扩张得到有效控制，土地节约集约利用水平显著提高。但同时也存在一定的提升空间：
土地利用空间布局还需进一步优化。在现行土地利用总体规划中存在着土地利用规划与现状发展存在一定的冲突，例如部分基本农田和少量生态空间与城镇开发建设存在冲突。由于外出务工人口增加，使得原有的耕地荒芜化，同时也出现较多的空心房。
4.评估结论及建议
4.1规划实施主要成效
1、促进了大通湖区的区域经济发展
各类空间规划实施以来，促进了大通湖区域经济发展，大通湖区地方生产总值由2005年的6.79亿元增加到2018年的45.16亿元，综合实力稳步提升。
2、引导了城镇有序发展
在现行总体规划的引导下，大通湖区域城镇体系基本形成“一核两轴三区”的城镇发展空间结构。建设用地规模、新增建设用地规模、新增建设用地占耕地等约束性指标大部分控制在规划目标之内，建设用地分区得到了较好的管控，对城市的有序发展起到了引导作用。
3、耕地、基本农田、生态环境得到有效保护
规划实施以来，大通湖区严格落实规划的管制要求，加大了耕地、基本农田和生态环境的保护力度。严格落实了耕地占补平衡；加大了对占用基本农田等违法建设的查处力度；对生态红线保护区进行有效的管控和保护。
4.2存在的主要问题
1、部分指标分配不合理
从对现行城市总体规划和土地利用总体规划各指标执行情况的分析来看，存在着部分指标分配不合理的情况，从而出现指标不够用或者指标执行率低的状况，例如现行土地利用总体规划的交通水利用地指标存在明显偏低，导致大部分乡镇的交通水利用地规模超过目标规模。
2、现行各类空间规划衔接较差
从土地利用总体规划和城市总体规划的各类图斑的套合结果来看，二者存在一定的冲突。从建设用地布局来看，存在着土地利用总体规划为建设用地，而城市总体规划为非建设用地，城市总体规划为建设用地而土地利用总体规划为非建设用地的现象。
3、国土空间格局需进一步优化
现行土地利用总体规划中的基本农田保护、生态保护红线和城镇开发存在一定的冲突，特别是城镇周边的零星状分布的基本农田与城镇开发边界的外扩存在加大冲突。
4.3主要建议
市县国土空间规划应根据当前“双评价”工作，重新划定区域内的生态空间、农业空间和城镇空间，优化三区三线结构；从大通湖区城乡发展的优势条件及发展诉求出发，进行产业的精准定位；加强上位规划及其他县市区规划的协调，促进优势融合、形成规划合力；完善公众参与制度；充分运用大数据；健全规划实施的传导体系，确保市县国土空间规划能用、管用、好用。
参考文献：
[1]E. R. Alexander, A. Faludi. Planning and Plan Implementation: Notes on evaluation on criteria. Environment and planning B:Planning and Design.1989,16.
[2]武洪涛，董亚丽，郑朋涛，郭佳伟.县级土地利用总体规划实施评估研究——以新乡县为例 [J]. 华北国土资源2018，3: 77-81.
[3] 孙施文.城市规划实施评估的理论与方法 [J]. 城市规划汇刊，2003，（2）: 15-27.
[4] 李王鸣.城市总体规划实施评价研究 [M]. 杭州：浙江大学出版社，2007.
[5] 娜仁图雅，邱淑琴.巴彦淖尔市土地利用总体规划实施中期评估研究 [J]. 内蒙古科技与经济，2014，24（24）: 31-32.
作者简介：方燕（1985-），女，汉族，湖南岳阳人，硕士研究生，工程师，研究方向：土地资源管理。