摘 要：随着广西加快推进西部陆海新通道和综合交通运输体系建设，2019年至2023年广西计划开工的高速公路项目就有52个，涉及里程4383公里，同时自治区相关行业主管部门也已将11个重大铁路的建设纳入相关规划中，这一举措将不可避免的占用一定面积的耕地，据统计目前广西的建设规划需要占用耕地9166.67公顷（其中，水田4213.33公顷），有关部门的耕地占补工作压力骤增。耕地占补平衡问题一直是困扰和制约广西交通发展的难点问题，因此笔者结合多年工作经验，深入分析区内重大交通项目落实耕地占补平衡工作的若干措施，希望给大家提供借鉴与参考。
关键词：重大；交通项目；耕地；占补平衡；措施
前 言
耕地资源是国家的命脉资源，我国坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，其中耕地占补平衡制度就我国耕地保护制度的重要组成部分，也体现了国家严守耕地红线不突破的决心。根据基本国情设置耕地占补平衡制度的目的，其一是平衡经济发展与耕地损失之间的冲突矛盾，其二是维护耕地资源的动态稳定状况从而保护耕地资源不流失，其三是为国家粮食安全提供保障。目前我国发展增速很快，无论是经济还是其他方面都呈现一派欣欣向荣的局面，而在经济高速发展的背景下，我区重大交通建设项目在落实耕地占补平衡制度过程中暴露出来的问题也越来越突出，前期规划缺失，补划耕地数量、质量不匹配，补充耕地指标与项目建设需求相差甚远等。本文基于《广西壮族自治区自然资源厅 广西壮族自治区发展和改革委员会 广西壮族自治区交通运输厅 广西壮族自治区财政厅关于印发自治区落实重大交通项目耕地占补平衡工作若干措施的通知》（桂自然资发[2020]9号）等文件，对我区重大交通项目耕地占补平衡工作提出针对性的措施和策略。
1重大交通项目耕地占补平衡工作存在的问题
1.1规划管控缺失，耕地占用比例过大，项目落地建设受阻
部分地方政府对规划管控要求不严，相关部门对项目选址引导力度不够，“规划跟着项目走”的情况比较突出。规划考滤不充分一是造成项目选址不符合现行规划，需要修改调整规划的情况较多；二是造成地方规划期内新增建设用地指标不足，对不符合规划的项目只能跨区域调剂指标保障，调整难度极大；三是造成项目占用耕地比例过大，增加补划及审批难度，甚至出现项目不符合国家现行政策已明确允许占用永久基本农田的条件，却没有避让永久基本农田，导致项目用地保障工作无法推进。
1.2耕地占补平衡责任主体不明朗，新增耕地指标无法满足项目建设需求
一是部分地方政府没有很好的担负起耕地占补平衡的主体责任，不积极、不及时转变补充耕地方式，未加大土地综合整治和耕地提质改造项目的实施力度，导致没有更多的新增耕地指标用于耕地占补平衡需要；二是自然资源部从去年起已不再受理采取承诺方式报国务院审批的铁路、高速公路等单独选址项目材料，严格要求项目涉及占用水田的，均要落实耕地“占一补一，占优补优，占水田补水田”，而铁路、高速公路等线性工程难以避让优质耕地和永久基本农田，且占补需要量大，重大线性工程项目建设对新增耕地指标需求更加迫切[1]。
1.3补充耕地指标来源不明确，耕地占补指标难以落实
根据我区关于补充耕地指标调剂规定，当各市资源环境条件严重约束、新整治耕地不足以补充所占用耕地以及补充耕地能力严重不足，组织实施国家及自治区审批（核准、备案）自治区层面统筹推进重大项目以及自治区统筹保障建设用地指标的扶贫移民搬迁集中安置居住区项目占用耕地需要补充时，收取调剂收入，从自治区调剂库中划出补充耕地指标，作为建设项目占用耕地补充指标。这会导致出现有些市补充耕地指标储备库有指标却不愿意划转指标落实占补平衡，一味想通过从自治区调剂库中划出补充耕地指标的问题。
1.4地方政府落实“区市共建”重大交通项目耕地占补平衡费用困难
以“区市共建”模式推进的自治区重大高速公路项目及按协议由各市负责征地拆迁安置费用总包干的自治区重大铁路项目，由于在项目前期推进过程没有考虑需从补充耕地指标交易市场购买补充耕地指标或申请补充耕地指标调剂情况，造成实际落实占补平衡所需的费用远远超过了工程概算中所计列的耕地占补平衡费用（甚至出现一个项目的占补费用，就超过了个别市全年的财政收入），巨大的资金缺口，导致耕地占补平衡费用一直没有得到有效落实。
2 落实重大交通项目耕地占补平衡工作的措施
2.1 严格落实规划管控要求，提前介入项目审批前期服务
一方面，地方政府要坚持目标导向、规划引领，重视并积极推动地方规划编制工作争取做到规划一步到位，减少规划调整，把项目建设落实到地方规划当中，尽量避免项目不符合规划的情况出现；另一方面，相关行政部门要提前介入了解项目的相关情况，加强对用地预审（审批）工作的指导，确保项目选址可行，用地规模合理，尽量少占或不占耕地。
2.2地方政府主动作为，多渠道扩展耕地补充方式
成片后备资源越来越少，从资源条件上看，通过成片未利用开发补充耕地已不切实际，地方政府应该主动作为，扩展耕地补充渠道。首先，可转向通过田、水、路、林、村土地综合整治，建设高标准农田为主补充耕地；其次，通过加大耕地提质改造项目，不断补充优质水田、旱地；最后，通过土地节约集约利用增加有效耕地。
2.3采取“调剂方式”，明确补充指标来源
针对“补充耕地指标”采取“调剂方式”。即项目所涉及的补充耕地指标应先从项目所在市、县补充指标储备库中划转补充耕地指标予以调剂落实，如项目所在市、县补充耕地储备库指标不足的，明确可由项目所在市人民政府向自治区申请有偿调剂，调剂费用由项目所在市人民政府负责统筹落实。
2.4“老路老办法、新路新办法”，解决耕地占补平衡难题
根据广西自然资源厅、发展改革委、交通运输厅、财政厅联合印发的《自治区落实重大交通项目耕地占补平衡工作的若干措施》(以下简称《措施》)提出，“区市共建”重大高速公路项目或已完成和各市签订征地拆迁三方协议或征地拆迁安置费用总包干协议的重大铁路项目可按项目完成工程可行性研究审批（核准）的时间与桂财税〔2019〕35号文件印发的时间对比划分“新项目”和“老项目”。
桂财税〔2019〕35号文件印发前，“老项目”耕地占补平衡所需费用按照一般耕地水田8500元/亩、旱地5000元/亩，永久基本农田水田最高4万元/亩、旱地最高2万元/亩标准缴纳；桂财税〔2019〕35号文件印发后，“老项目”耕地占补平衡所需费用按照桂财税〔2019〕35号文件标准缴纳。项目建设单位与市、县政府签订的协议或特许经营权协议中已确定缴纳主体的，按协议条款执行;如相关协议未明确缴纳主体的，由项目建设单位与市、县政府协商办理。
“新项目”耕地占补平衡所需费用由项目建设单位承担，即项目建设单位要严格按照国家和自治区有关文件精神，切实履行补充耕地义务，通过土地整治、补充耕地指标交易平台购买或自治区补充耕地指标有偿调剂方式，自行补充所占用耕地数量、质量相当的耕地，确实无法落实的才可委托建设项目所在市、县人民政府代为补充，并按现行耕地开垦费征收标准缴纳耕地开垦费。对于建设项目耕地占补平衡所需费用，在编制工程可行性研究报告以及初步设计文件时均参照补充耕地指标交易指导价相应类型的低价 ，即按目前耕地数量每亩3.8万元、“旱改水”每亩15.4万元列入项目投资估算及工程概算中(后续将根据情况适时调整)。对于基础设施重大项目补充耕地指标交易均可采取协议方式出让。
结 语
综合以上所列的几项措施，一方面，压实了耕地占补平衡的主体责任，明晰补充耕地指标来源渠道，有效避免了各个市有指标不愿意划转指标落实占补的问题；另一方面，落实了补充耕地资金的出资主体，有效解决建设单位占补资金来源和建设成本问题，也助推各市挖掘自身潜力，加大土地综合整治和耕地提质改造实施力度产生更多补充耕地指标的积极性。这些措施也将有效解决我区当前重大交通项目耕地占补平衡落实难的问题，对加速推进重大交通项目建设，推动广西经济社会平稳健康发展具有重要意义[2]。
参考文献
[1] 国土资源部. 国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知[J]. 国土资源通讯, 2018,(1): 22-25.
[2] 郑杰忠. 贯彻落实基本国策扎实推进乡村振兴战略实施[J]. 南方国土资源,2018,(2): 18-19.