1.全州县不动产登记中心；2.南宁市城规地理信息技术中心；3.南宁市西乡塘区园林绿化管理所
摘要：城镇化是人类经济社会发展的历史产物和必经之路，土地利用则为城镇化提供了物质基础和承载空间，两者相互作用、相互促进。与一般土地利用不同，城镇土地利用因城镇的形成和城镇化发展而产生和演进，并在调节和控制城镇化发展中起着无可替代的重要作用。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，进一步彰显出土地节约集约利用的必要性。
关键词：城镇化；土地；节约；集约；利用
前言
随着《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的出台，我国城镇化建设已经进入快车道。党的十八大报告指出“走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，在推动新型城镇化背景下，有效协调城镇化与工业化、信息化及农业现代化的关系，及时高效处理新形势下出现的各种新问题、新挑战，都是未来土地节约集约利用所面临的课题，也值得国土资源部门对此进行进一步探讨。
1.以往城镇化进程中土地规划利用情况
从宏观上来看，目前我国城镇化发展尚不平衡，中西部城市发育明显不足。目前东部地区常住人口城镇化率达到62.2%，而中部、西部地区分别只有48.5%和44.8%。这是未来我国城镇化进程中必须面对的基本状况。
从微观上来看，以往城镇化进程中最突出的问题就是土地利用效率不高，这一方面表现为城市中因各种原因保留大量闲散土地，或者保留相当比例的低效用地，诸如入住率不高的房屋以及效益低下的工厂等，这些潜在的土地资源“沉睡”于闹市，尚未实现高效利用。另一方面则表现为城市发展制定者经常把目光聚焦于城市外沿，不断撑大城市框架、粗放式扩张规划城市，导致土地利用效率不高。
不仅如此，在以往城镇化进程中，配合城镇发展的土地规划往往不是一以贯之，而是受到政府任期、部门分割等各种影响，每每是“你往东，我便往西”，具体表现就是城乡与省市规划不一致，各部门的发展规划互相矛盾，协调性较差，导致土地规划缺乏整体把握或是随着地方领导班子的换届而更改之前的规划。
另外，土地规划结构和布局不合理，也进一步降低了土地利用效率。以往的城镇化过程中，工业用地占规划的比例过大，而绿化用地、交通用地、教育用地、科技用地、文化用地等则过小，不仅造成土地节约集约利用的困难，而且造成区域发展不协调，出现了城市病等一系列问题。
土地利用效率低下，直接加剧了土地资源违规占用等情况，尤其是耕地。虽然历年来各方采取各种措施，坚决保住了18亿亩红线，但是随着经济和社会的逐渐发展，城镇化进程中利益各方违规占用耕地的事件仍时有发生。检视国土资源部历年来通报的用地违法案件，多数系各地政府或企业违规占地引发。
为贯彻城市可持续发展而新开发的诸多工业及创意产业园区，初衷本是走集约化的路子，但是由于总体规划不合理，低水平重复建设，门槛设定过低以及后续管理跟不上等原因，一些此类园区在具体发展中往往一味求大求全，反而成了违规圈占土地、浪费土地资源的大户；一些地区为了追求经济发展，不惜降低招商引资的标准和门槛。
2.当前新型城镇化建设中土地节约集约利用问题
城镇化土地集约度低。从2000年到2010年，土地城镇化速度快了70%，是人口城镇化速度的1.85倍。两者的比值，即城市用地规模增长弹性系数已高出1.12的合理阈值。同时，万元GDP耗用土地面积超过发达国家10倍以上。说明土地浪费，城市扩张得太快，土地开发利用集聚不足。
耕地过度占用。城镇化进程中，各地乡镇企业迅猛发展，中小城镇范围不断扩大，居民点不断增加，占用耕地逐年上升。据测算，0.7亩耕地才能养活一个人，即人均耕地不能少于0.7亩。联合国给出的人均耕地警戒线为0.8亩，但2000多个县级城市中，有666个县人均耕地低于警戒线，其中463个县人均耕地甚至不足0.5亩。即使这样，耕地资源仍然持续减少。2000年至2010年期间，约有68.7%的城市扩张面积来自耕地。
一些城市建成区的平均海拔明显下降，则说明城市越来越多地占用了优质耕地。
土地利用结构不合理。小城镇面广量大，而乡镇企业又集中在此，工业小区占地严重超标，绿地面积所占比重偏小，居民区过分集中于市中心，服务设施布局不均衡，很多城镇没有明显的功能分区。第二、三产业用地比例不协调，工业用地比例偏高，住宅、商业服务及交通、市政用地比例偏低。据中国55个城市调查，工业用地比例高出标准（工业用地占10%-15%）10个百分点以上，住宅、商业服务等生活用地低于标准3-10个百分点。
土地利用粗放。目前大城市建设容积率约为0.75，中心城市的平均容积率约为1，全国平均水平约为0.51，远低于世界其他国家的标准。表明城市发展是单纯地向外扩张，对城市土地立体空间的利用潜力挖掘不够，城市特别是中小城市建筑物容积率相对较低，土地利用效率也较低。另外，为追求城市规模的扩大，部分地方政府自行设立开发区、高新技术园区、卫星城等新城区，但是投入资金不足，土地利用率低，单位土地面积产出少。农村部分村庄则形成“中心闲散地、边缘新房子”的“空心村”景象。
3.思考与应对
我国要走什么样的新型城镇化之路对此，党的十八大以来中央多次会议已经指明了方向。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》正式颁布，这一规划指出了我国新型城镇化的重大意义、发展现状和发展态势，提出了未来发展的指导思想和发展目标，并具体结合农业、工业、法律法规、户籍、就业、社会保障、产业结构、城市规划、社会治理等多个方面加以阐述，这也为未来土地节约集约利用指明了方向。
（1）从具体执行角度来看，未来土地节约集约利用首先应该加大自身的科技含量。这个科技含量包含两个层面：其一是自身土地节约集约专业技术水平应进一步提高，利用更多、更先进的科学理论和科技成果；其二是把国土资源部门所秉持的科技含量进一步推广到公众中去，通过进一步的科普和有效的信息沟通渠道，成为真正的科技权威，这样才能让土地节约集约利用真实可信，得到公众的理解和拥护，进而推动土地节约集约利用工作的良性展开。
（2）从工作方法和思路上来看，未来土地节约集约利用工作更需要深度的“交叉”和“联动”。比如一个PX项目，目前涉及的部门从国家层面上横向可能包括发改委、国土资源部、工信部、环保部等多个部门，从纵向可能包括省、地市甚至到村委会等各级职能部门，而且还包括各种关联的企事业单位。而在未来，这种关联可能会进一步复杂化，在这种情况下，需要通过交叉和联合，建立有效的土地节约集约联席机制，实现各个部门、各个行业以及从中央到地方的有效协同，从而及时有效地处理土地节约集约工作中遇到的各种问题。
（3）从工作实效来看，大力推进事前预警机制和事后反馈机制十分必要。在一些地方出现的侵占土地案件中，事前预警如果及时就会将损失减少到最小甚至遏制住苗头，而顺畅有效的事后反馈机制则有助于土地节约集约利用长效化。要建立事前预警机制和事后反馈机制，不仅需要科技上的投入和创新，通过增加更多的监测点、更好的监测设备来实施监控，通过更科学的大数据来实现趋势分析和预测，还需要开展和拓宽反馈渠道，理顺各个工作节点，将土地供需情况进一步精准把握。
（4）从改善舆论环境来看，要将土地节约集约利用的“相对性”进一步推广，以有效应对一些把环保或其它理念极端化的错误倾向。土地节约集约利用的理念，本身就是一个相对概念而不是一个绝对概念，不能用有或者没有来简单衡量，必须在符合国家大政方针的前提下，因地点、时间、具体情况的不同而差别化设置和调整，这一认识不仅要为政策制定者、执行者普遍接受，更要通过更多更广泛的科普活动深入到公众心中。另一方面，在面对互联网时代的舆情时，更需要土地工作者与其他多个相关部门及企事业单位深度“交叉”“联合”，在坚持原则的基础上，采取更灵活更快速的反应方式，主动抢占舆论制高点。
参考文献：
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