阳江市环境监测站
摘要：在分析乡镇（街道）生态环境监管现状及问题的基础上，深入分析存在问题的原因，借鉴全国个别乡镇（街道）典型先进经验做法，为乡镇（街道）提出切实可行的生态环境监管思路及对策。
关键词：乡镇（街道）；生态环境监管
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，谋划开展了一系列根本性、长远性、开创性工作，推动生态文明建设和生态环境保护从实践到认识发生了历史性、转折性、全局性变化。但随着生态环境保护工作向纵深推进，部分乡镇生态环境机构长期“缺位”，乡镇生态环境保护的“最后一公里”未能打通，一定程度上制约了生态环境保护工作有效开展，导致了一些生态环境问题未能及时有效处理处置。设立镇（街道）生态环境保护机构，加强镇（街道）生态环境保护能力建设日益成为了基层环保工作者的强烈呼声和迫切愿望。
1.乡镇（街道）生态环境监管现状及问题
1.1基层生态环境监管力量不足，生态环境执法人员编制不足，难以满足日益繁重的环境监管执法任务。随着近年来生态环境执法范围的进一步扩大，大气、水和固体废物污染防治专项督查、污染减排、重金属污染、化学品、危险废物和饮用水源保护，以及“扫黑除恶”等专项工作带来的压力，生态环境执法能力愈显不足，“5+2”、“白+黑”成为基层生态环境执法乃至环境监管工作“新常态”，基层生态环境执法人员常年处于超负荷状态，往往疲于奔命，致使对排污单位的日常检查次数偏少，范围偏小。特别是边远山区乡镇，存在环境监管不到位现象，给环境监察执法工作带来较大压力和困难。
1.2跨区域倾倒垃圾、危险废物问题频发，局部生态环境存在安全隐患。近年来，受经济利益、当地处理能力不足等原因影响，部分省份比较发达的城市为主要移出地的垃圾（主要为生活垃圾和工业危险废物）向边远山区跨地域非法倾倒的行为屡禁不止，给受纳地的生态环境、社会稳定、群众的正常生产、生活造成了较大的影响。但由于取证难、移送难、监管及案源发现难、执法经费及固体废物处置费用保障难等“四难”，给生态环境监管工作带来很大压力。
2.存在问题的原因分析
2.1现有环境监管力量不足。基层一些生态环境执法人员业务基础不牢，对法律法规、生产工艺、产业政策不熟悉，在实施现场执法检查时找不到问题，找不准问题，存在着对环境违法行为“不愿查，不敢查，不会查”的现象。基层工作任务日益繁重、人员力量愈显不足，影响了生态环境保护工作成效。
2.2乡镇（街道）没有独立的生态环境保护管理机构和专门编制。乡镇环保机构基本处于空白状态，镇一级均没有专职环保监管机构，没有专职环保工作人员，环保工作大多由镇级的安监办或建设办等部门履行，职责不明，力量不足，也没有执法权，日常管理失控。对偏远山区，市、县级环境执法力量“鞭长莫及”。而因为监管范围大，环境执法人员少，环境执法等难以全面覆盖到乡镇，使环境违法分子有了“可乘之机”，造成环境违法行为在乡镇、山区常发、多发现象未能有效遏制。同时，农村一旦出现环境问题，县（市、区）生态环境执法人员需要从县城（市区、城区）赶到乡镇处理，不仅造成了人力、物力的不合理配置，而且一旦发生突发性环境事件，极有可能由于时间和地域的问题使污染扩大，造成不可挽回的环境和经济损失。
2.3乡镇（街道）生态环境保护管理兼职人员专业水平不足。乡镇（街道）兼职环保工作的安监办（或建设办等其它部门）工作人员大多不是环境保护相关专业，环保专业人才十分缺乏。兼职环保工作人员普遍没有接受过环保业务知识培训，往往找不到问题，找不准问题，面对相对突出的环保问题该如何规范处理往往“无从下手”。
2.4乡镇（街道）没有生态环境执法权限。客观上，严峻的污染形势需要在乡镇一级设立环境保护（监察执法）机构。广东省政府转发《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》的意见中也有执法重心下移的要求。但新《环境保护法》没有赋予乡镇一级环境保护（监察执法）机构的法律地位，对落实国家提出的“监管执法全覆盖、不留监管死角、不存执法盲区”造成巨大挑战。乡镇（街道）一级没有对生态环境保护案件处理的执法权，在日常巡查中发现的突出问题或环保案件，无法当场自行处置，只能向县（市、区）生态环境分局报告，请求派人前往调查处理，不仅耽误案件处理的时间，更有可能导致证据的灭失，大大增加了工作人员的工作量和工作压力。
2.5乡镇（街道）生态环境保护经费不足。对于一些工业重镇或问题多发常发乡镇（街道），企业数量较多，环保工作压力大、任务重，需要处理环保问题的费用大，而镇级财政力不足，没有专项环保经费，对环保工作带来极大的困难。
3.乡镇（街道）典型先进经验做法
3.1安徽省亳州市乡镇生态环境保护机构建设初见成效。
亳州是安徽省下辖地级市。当前，亳州生态文明建设正处于关键期、攻坚期和窗口期，污染防治任务极其艰巨，基层作为生态环境监管的最前沿，能力和责任的落实是亟待解决的问题。亳州市积极探索建立基层环境监管新模式，优化重组乡镇事业单位机构，在全市85个乡镇设立乡镇政府所属事业单位性质的生态环境保护工作站，核定事业编制，明确乡镇生态环境保护工作站职责，建立监管网格责任体系，打通了乡镇生态环境保护的“最后一公里”。截至2019年8月底，全市所有乡镇（街道办事处）环保工作站已经实现全覆盖。截止到9月中旬，各乡镇（街道办事处）共有821人实名制到岗，实际到岗率95%以上。刚刚组建完成的全市乡镇环保工作站，便一边通过加强学习培训提高环境监管能力，一边如火如荼开展监管工作。
亳州基层生态环境机构建设的做法和经验获得生态环境部的认可，认为亳州市全面建立专人专司的乡镇生态环保机构，打开了生态环境保护政策措施向最基层延伸的通道，为打好打胜污染防治攻坚战夯实了基础，提供了保障。安徽省省委书记李锦斌也专门作出批示，要求总结经验，探索推广，打通“最后一公里”，构建安徽省基层生态环境监管新模式。
3.2广东省内广州市各区设镇级环保机构（所）
据了解，广州市每条街道均有专职环保员，部分街道设立了环保中队。番禺区环境保护局设立了五个基层环保所，驻地在市桥街、钟村街、南村镇、石楼镇、沙湾镇等镇（街道）。基层环保所主要职责包括：受区环境保护局委托，负责辖区废水、废气、废渣、噪声、振动、工艺粉尘、恶臭气体、放射性物质、有毒化学品、电磁波辐射等污染防治具体监督管理工作，协调解决环境污染纠纷，协调和监督各街道环境保护工作。指导协调辖区环境保护宣传教育工作，会同有关部门普及环境法律知识和环境科学知识，协调开展环境保护培训工作，推动社会民间参与环境保护。协助排污申报登记、排污许可证、排污收费、限期治理等环境管理制度的实施，协助监督企业环境污染治理资金的使用。协助开展辖区的污染源调查、环境质量现状调查、公众意见调查、生态环境规划及区划工作。
4.强化乡镇（街道）生态环境监管的思路及对策
2018年12月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发了《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》。《意见》明确指出，整合组建生态环境保护综合执法队伍，乡镇（街道）要落实生态环境保护职责，明确承担生态环境保护责任的机构和人员，确保责有人负、事有人干。因此，建议结合当前党政机关机构改革、生态环境保护综合行政执法改革、省以下环保机构监测监察执法垂直管理体制改革，在镇（街道）设立专门生态环境监管机构，打通环境保护“最后一公里”，提高基层环保管理水平，打好打赢污染防治攻坚战。
4.1建立健全乡镇（街道）生态环境监管机构。设立镇级生态环境机构，作为生态环境管理体制创新的具体实践，履行镇级政府生态环境保护职责，建议将镇级生态环境机构设置为镇政府、街道办事处的内设机构。具体设置时，具备条件的可在镇政府、街道办事处内部单独设环保办，或者以镇（街道）现有的规划建设办或者企业办、安监办为依托，合署设立镇（街道）环保机构，统一机构名称为“××镇（街道）生态环境所（站）”。加强镇（街道）各部门之间的沟通协作，建立联动机制，形成工作合力。同时，区分中心镇（街道）、一般镇（街道）、沿海镇（街道）、工业重镇（街道），各镇（街道）因地制宜通过内部调剂、公开招录等方式增加3至6名编制人员，保证人员到岗到位，统一执法制式服装，配备必要的办公设备和执法装备。
4.2为乡镇（街道）配足配强专业专职生态环境监管人员。强化镇级环保队伍建设，配备大专以上学历生态环境保护专业工作人员，健全环保管理机构及人员配置。加强镇级生态环境机构人员的培训，组织开展镇（街道）专职（兼职）环保人员的培训工作，学习环保业务知识和执法监管知识，提高环境监管业务水平。严格执行生态环境网格化监管机制，发挥环境网格化监管人员的积极作用，推动生态环境监管网格化责任落实到位，为改善镇（街道）生态环境质量发挥积极作用。此外，村级还要设置一名环保专管员，确保农村生态环境保护工作有人抓、有人管。
4.3通过委托执法方式赋予镇（街道）生态环境综合执法权限。赋予镇政府生态环境保护职责，明确镇级生态环境机构职责。其职责应包括：贯彻落实有关生态环境保护法律法规、方针政策，负责组织开展生态环境保护宣传教育工作；开展生态环境保护有关巡察、监督、检查、发现、上报等工作；组织开展农村环境综合整治，做好污水垃圾集中收集处置、畜禽养殖污染防治等工作；配合妥善处理生态环境污染纠纷和生态环境信访舆情，制止生态环境违法行为；配合做好生态环境执法和生态环境保护工作；采取措施，改进辖区环境质量；协助处置当地突发环境事件，保障生态环境安全等。
4.4保证生态环境保护资金投入。要配备一些基础性的环境执法设备，采用简易的监测终端和智能传输系统，做到随时发现问题可以随手拍、随时传。镇级财政要根据镇级生态环境机构开展工作的需要，对正常运转所需经费予以保障，经费列入当地财政预算。
4.5继续加大环保宣传力度。乡镇（街道）生态环境保护工作离不开每个人的共同参与，要继续强化环保宣传，着力提高群众的生态环境保护意识与参与意识，共同建设美好家园。
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