摘要：海洋占地球四分之三，是规模最大、最重要的生态系统。其中蕴藏着丰富的海洋资源以及强大的调节能力，但海域环境承载力有限。填海造地完全改变了海域及其岸线的自然属性，给近岸海洋生态系统造成巨大压力并且损害是不可逆的。通过生态补偿手段可从一定程度上修复或者减轻对海洋环境承载力的损害，保证生态环境的可持续性。建立科学有效的海域生态补偿机制，是我国落实海洋生态恢复这一区域重大发展战略的迫切需要。本文从生态补偿机制的背景出发，分析了目前生态补偿的形式，并以厦门大嶝机场填海造地工程为例，通过分析估算施工期和运营期的影响，量化填海造地对海洋生态环境造成的生态损害，在此基础上确定了生态补偿金，并提出相应的补偿措施，以期为填海造地海洋生态补偿机制提供参考。
关键词：填海造地；海洋生态；生态补偿
课题项目：2017年福建省教育厅中青年教师教育科研项目“填海造地海洋生态补偿研究—以厦门大嶝机场建设为例”（项目编号：JAT171026）、2017年厦门海洋职业技术学院中青年教师教育科研项目（项目编号：KYZY201703）
第一作者简介：郑子航（1986- ），女，汉族，福建，硕士，助教，主要从事环境监测、环境影响评价研究。
生态系统是地球的生命支持系统，海洋是地球生物圈中最重要的生态系统之一，有效的海洋环境承载是我国青山绿水美好蓝图中极为重要的环节。但随着我国沿海区域的土地缺口进一步加大，通过填海造地来提供土地供给量的活动蔚然成风，填海的规模也在不断的扩大。党的十九大报告中将五位一体中的生态位强化，更加强调生态文明与建设美丽中国的愿景。因此把握改革急转弯道方向，就必须要关注生态保护与恢复。如何对生态和经济效益进行统筹规划，加强对填海造地的合理控制，已经成为当前沿海区域经济发展所需解决的重要问题。
1 生态补偿机制的现状背景
生态补偿机制是一种新型的资源环境管理模式，是环境管理政策中起到推动市场化、经济化的关键制度，是全球生态环境保护和建设领域研究的前沿问题。中国环境与发展国际合作委员会从管理学角度认为：生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。[1]
生态补偿机制将环境效益的外部性内部化，但在职能部门现实操作中，仍存在较多困难，例如各类补偿标准未能量化、难以进行全生命周期进行评价、补偿主体不明确、补偿监督不到位、执法没有制度保证、公众意识薄弱以及公众参与度低。向用海方征收海域使用金以及环评中进行资源损失估算是目前对填海造地用海采用的主要补偿方式，但由于生态损害途径多，生态系统服务价值表现不明显，因此补偿成本难以反映填海造地对海洋的损害。并且补偿方式多集中在渔业资源领域，海洋的其他功能价值未得到相应的补偿。
我国相继实施《中华人民共和国海域使用管理法》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《生态补偿条例》、《中华人民共和国海洋环境保护法》，旨在强化海洋生态补偿制度，但生态补偿标准的建立、补偿主体的确立以及补偿的有效性是这些制度的重点和难点。
2 海洋生态补偿方式
2.1 海洋生态补偿主体与受体
海洋生态的补偿形式与补偿的标准，应针对不同利益相关方有所区别。生态补偿是国家、企业和社会团体等环境资源受益人在其从事社会经济活动过程中造成自然资源浪费、 破坏生态系统及环境污染后, 为恢复生态价值和生态功能, 对所造成的损失给予补偿、恢复、综合治理等行为的总称。[2] 因此补偿主体是海域使用者，补偿标准可依据海域生态系统服务功能经济价值，进行分类，包含经济、资源、生境，也应包含直接经济损失，即原有经济模式的消除及新模式转换的成本以及间接经济损失。补偿受体应是该海区的海洋行政主管部门、受影响的企业法人和社区居民等，具体补偿方式主要包括资金补偿、资源补偿和就业补偿等。对于生态的保护方，在建设海洋的生态环境献出了较大的努力，或者有损失的受害方，政府可通过各种补偿方式进行补偿，可以对环保行业实行减免税收的优惠措施和提供就业岗位等措施。企业或个人获得了海域使用权后产生生态效益，应当在根据其具体的收益情况的基础上，支付给保护方一定的费用，并依法缴纳生态资源相关的税费。同时在开发和使用过程中，不可避免对海区造成损坏，应进行合理赔偿，赔偿的资金用于渔业增殖放流、人造渔礁等建设，修复海洋生态。[3-5]
2.2 海洋生态补偿工作程序
填海项目生态评估工作的具体程序可分为准备、调查、评估和报告等阶段。
首先收集围填海项目基本情况、所在海域的背景资料及前期工作成果，了解项目周边海域开发利用现状和生态敏感目标，确定评估范围，明确调查内容、调查时间和调查方法等，结合收集资料和现状调查结果，对比分析填海项目实施前后海洋生态环境要素变化情况，评估填海项目对海洋生态影响程度和生态损害价值并提出相应的损害补偿价值及措施。
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图1工作程序图
3 实例研究--大嶝航空城填海造地项目
3.1 大嶝海域自然概况
大嶝海域的自然性灾害主要包括台风、海湾淤积、地震等。滩涂资源和旅游资源比较丰富，周边的浅海养殖主要集中在岛南面和东面的海域。岛上有著名的观光经典及优质的海边浴场。同时，大嶝海域位于中华白海豚的保护区域内。在大嶝岛的南侧及小嶝岛的东南侧海域为文昌鱼的保护区。
3.2 规划方案
厦门大嶝航空城的规划方位与大嶝岛相连接，工程拟建设围堰长度为2394米填海造地面积为49.9718hm2。填海区域位于大嶝岛和小嶝岛之间，距离金门岛约3公里。规划用海建设内容包括：护岸工程、分隔围堰、吹填造地和地基处理等（其中造地区域根据不同区域地基强度要求不同，分为飞行区和非飞行区；采用清淤淤泥质材料对非飞行区进行吹填，采用含砂量高的清淤材料进行吹填），规划用海面积约625公顷，占用人工岸线1490.3米，形成人工岸线5073. 7米，未占用自然岸线。
3.3 生态损害
新机场的建设对于原有海域资源的利用极大改变了当地原有的海洋生态环境以及当地居民的生活状态。大嶝机场建设涉及填海区域广，分时期分区块填海，工程体量大，耗时长。本文通过分析新机场建设施工期、运营期对海洋生态环境的影响，对项目建设产生的生态损害进行量化，在此基础上估算生态补偿金。
3.3.1海洋生态环境损害识别
通过工程施工期和营运期可能产生的污染源和其它环境问题分析，结合工程所在海域的自然和社会环境特征，进行环境影响要素识别和评价因子筛选，具体见表1。
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3.3.2施工期对海洋生态环境影响分析
项目实施对海洋生态环境的影响主要是施工期泥沙入海、施工泥沙沉降对底栖生物及其生境等对海洋生物、海水养殖造成的影响。浮游生物群落的重新建立需要几天到几周时间，游泳生物由于活动力强，也会逐渐建立起新的群落。填海施工引起局部海域水中悬浮物质含量过高，使鱼类的腮腺积聚泥沙微粒，严重损害鳃部的滤水和呼吸功能，甚至导致鱼类窒息死亡。本工程填海面积49.9718hm2，占用的浅海湿地面积为49.9718hm2，因此工程建成后对海洋生态的影响主要表现在填海区原有湿地生态系统服务功能的改变。陆域形成造成的海域生态环境影响主要表现在对海域环境的占用和破坏。陆域形成对滨海生态环境的直接影响包括生态系统服务功能的破坏和水动力条件的改变两个方面。生态系统服务功能的破坏主要表现在：围填海造成局部生态系统变化，改变地貌，并将使围填区的底栖生物受到彻底的破坏；减小海域面积，使得该片环境净化能力丧失。
3.3.3营运期对海洋生态环境影响分析
由于填海项目的建设对原有滩涂资源造成了永久性的占用，将导致该区域底栖生物的长期损失，从而永久性的改变该区域的生态结构。底栖生物栖息空间受到了影响，并且可直接导致底栖生物死亡。根据有关文献，1hm2潮间沼泽每年处理废物所创造的经济价值极为可观，本工程围填后，则该片湿地环境净化的生态功能也将随之完全丧失。供给功能中代表物种进行供给功能价值降低。海岸线变化，减少削弱风暴破坏的调节能力。围填海工程破坏或削弱了海水体自净功能。文化功能的丧失包括娱乐休闲和科研教育等。
3.4生态损失估算
生物资源损失量按照《建设项目对海洋生物资源影响评价技术规程》（SC/T9110-2007）计算。
①悬沙造成的生物资源损失
污染物扩散范围内对海洋生物资源的损害评估，分一次性损害和持续性损害。
本工程施工期间产生的悬浮泥沙浓度增量在区域存在时间少于15天，因此按一次性平均受损量评估。
悬浮泥沙对海洋生物资源损害，按下式计算：
式中：
Wi－第i种类生物资源一次性平均损失量，单位为（尾）、个（个）、千克(kg)；
Dij－某一污染物第j类浓度增量区第i种类生物资源密度，单位为尾平方千米（尾/ km2）、个平方千米（个/km2）、千克平方千米（kg/km2）；
Sj－某一污染物第j类浓度增量区面积，单位为平方千米（km2）；
Kij－某一污染物第j类浓度增量区第i种类生物资源损失率，单位为百分之（％）。
n－某一污染物浓度增量分区总数。
②占用水域造成的生物资源损失
工程建设需要，占用渔业水域，使渔业水域功能被破坏或海洋生物资源栖息地丧失。各种类生物资源损害量评估按下式计算：
式中：
Wi－第i种类生物资源受损量，单位为尾、个、千克（kg）；
Di－评估区域内第i种类生物资源密度，单位为尾（个）每平方千米[尾（个）/km2]、尾（个）每立方千米[尾（个）/km3]、千克每平方千米（kg/km2）；
Si－第i种类生物占用的渔业水域面积或体积，单位为平方千米（km2）或立方千米（km3）。
经计算，项目用海造成的底栖生物总损失量约为1321.36t，游泳动物总损失为578.64kg，鱼卵总损失为2.03亿粒，仔鱼总损失为785万尾，浮游动物总损失为1.98×109个，浮游植物总损失为1.13×109cell。
3.5生态补偿
3.5.1价值估算
底栖生物经济损失按以下公式计算：
式中：
M－－经济损失额，单位为元（元）；
W－－生物资源损失量，单位为千克（kg）；
E－－生物资源的价格，按主要经济种类当地当年的市场平均价或按海洋捕
捞产值与产量均值的比值计算（如当年统计资料尚未发布，可按上年度统计资料计算），单位为元每千克（元/kg）。
鱼卵、仔稚鱼的经济价值应折算成鱼苗进行计算。鱼卵、仔稚鱼经济价值按以下公式计算：
式中：
M——鱼卵和仔稚鱼经济损失金额，单位为元（元）；
W——鱼卵和仔稚鱼损失量，单位为个（个）、尾（尾）；
P——鱼卵和仔稚鱼折算为鱼苗的换算比例，鱼卵生长到商品鱼苗按1％成活率计算，仔稚鱼生长到商品鱼苗按5％成活率计算，单位为百分比（％）；
E——鱼苗的商品价格，按当地主要鱼类苗种的平均价格计算，单位为元每尾（元/尾）。
3.5.2生态补偿金计算结果
项目施工期生态补偿金额共计297.3845万元，则营运期间每年鱼类的补偿金额约为4.6212万元。
3.6 生态补偿措施
项目实施对海洋生物资源的损失将由相关主管部门征收生态补偿金，结合工程所在海域的海洋生物种类分布特征和目前人工育苗、增殖放流技术，对工程附近海域损失的海洋生物资源投入资金加以修复补偿，施工期应尽量避开鱼类和中华白海豚繁殖旺盛的季节。进行科学合理的渔业资源增殖规划，做好渔业资源修复和补偿的科研工作，有层次、有步骤地实施渔业资源增殖放流工作，以期实现对区域渔业资源的修复和补偿。
4 总结
生态补偿应当应用在涉海工程的环境影响评价中以及环境回顾性评价当中，但目前大多集中在溢油或者危险化学品泄漏的生态损害评估。[6]填海造地价值补偿要以海域的整体的经济价值和生态价值为依据，不仅要补偿海域资源的使用成本，而且还要补偿填海造地过程中发生的生态损害成本，生态补偿制度的建立，在于使用有效的经济机制和利益杠杆，约束和调整盲目圈占海域行为，实现海域资源的高效配置和良性循环，减少和防止经济增长过程中的资源浪费和环境破坏。还需注意海域使用金并没有将海洋的生态成本纳入核算体系，海洋生态价值没能完全体现。[7]
为保障生态补偿机制的实施，首先需要加大各相关部门的协调力度，以及大尺度海区范围内的协调联动，把生态环境监测能力建设放在首位，加强监测技能以及执法力度，这是实施生态补偿机制的重要内容。
同时，公众参与涉海工程环境影响评价环节、环境质量监测环节、环境执法监督环节是促进生态环境保护工作顺利进行的有力保障，海区政府、媒体、游客及普通公众对填海造地区域的生态环境保护工作的参与和监督有利于保证生态补偿的顺利实施，将海域生态保护有效落实在项目选址、可行性分析、审批等程序中。海洋生态补偿必须得到全社会的关心和支持，还应注重生态补偿的科普教育和大众宣传，使公众积极主动参与到海洋环境保护中。
最后有效实践生态补偿，还应考虑设立海洋生态补偿管理委员会，建立以社会中介的注册环境会计师为中心，以政府监管、司法裁决、相关部门协助执行为辅助手段市场化的生态补偿执行机制，确保生态补偿积极得到执行，以注册会计师作为主导环境审计执行主体。
参考文献：
[1]中国生态补偿机制与政策研究课题组，中国生态补偿机制与政策研究[M].北京：科学出版社，2007.
[2]陈德敏．环境法原理专论 [M]．北京：法律出版社，2008．
[3]张玉强，张影.海洋生态补偿机制研究——基于利益相关者理论[J].《浙江海洋学院学报(人文科学版)》,2017,34(2):1-6.
[4]李京梅，王颖梅.围填海造地生态补偿指标体系的建立与应用[J].《生态经济(中文版)》,2016,32(6):183-188.
[5]郑冬梅.海洋生态补偿制度研究基础与拓展研究.《福建行政学院学报》,2014(5):91-99.
[6]饶欢欢，彭本荣，刘岩，郑苗壮.海洋工程生态损害评估与补偿.《生态学报》,2015(8):1-14.
[7]于冰，胡求光.海洋生态损害补偿研究综述.《生态学报》,2018(10):6826-6834.