杨娜
（新疆维吾尔自治区排污权交易储备中心（应对气候变化与低碳发展研究中心） 新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市 830063）
摘要：排污许可制度改革是我国”十三五”期间一项重大内容。排污许可证制度在环境污染治理实践领域中,是一个可以帮助国家实现科学化、合理化治污的有效措施。然而,持续发展和进步的社会依然对排污许可证制度长期、长效的管理和治理 提出了新的改革的挑战。
关键词：排污许可制度；实施；精细化管理
1 引言
20世纪80年代以来，随着中国工业化水平的提升，环境问题逐渐受到人们重视。2015年，国家颁布新《环保法》，其中第四十五条明确提出国家依照法律规定实行排污许可管理制度，首次从法律层面上提出了要实施排污许可制。
2016年国务院发布了《控制污染物排放许可制实施方案》（国办发[2016]81号），明确要建立以排污许可制度为核心的“一证式”环境管理体系。随后，生态环境部陆续发布了《排污许可证暂行办法》《排污许可管理办法（试行）》《固定污染源排污许可分类管理名录》等文件，进一步树立了排污许可制度的核心地位，排污许可制度改革工作有序推进。2020年是实现固定污染源排污许可制全面覆盖的最后一年，在完成排污许可证的全面核发以后，证后执行和监管就成为了排污许可制度改革工作的重点。
2 证后监管存在的问题
2.1 监管依据不完善
目前生态环境部针对 已经初步建立了以申请与核发技术规范、污染防治可行技术指南、自行监测技术指南、执行报告与台账记录技术规范为主，涵盖排污许可证申请、审核、发放、执行在内的技术体系。但是针对排污许可证的证后监管，除技术规范内提及了达标判断和总量核算的方法外，缺少针对性的证后监管技术文件。
在法律法规方面，环保部相继出台了《排污许可证暂行办法》《排污许可管理办法（试行）》，办法中对于排污许可证后监管的处罚措施来源于《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》，针对的主要是无证排污、不按证排污等行为，但是对于排污许可执行报告、台账记录、自行监测的 违法行为没有做出明确的规定和处罚措施，影响了排污许可制度精细化管理体系的建设。
2.2 监管技术力量不足
排污许可制度改革的目的就是要构建以排污许可制度为核心，衔接环境影响评价、总量分配、自行监测等多项制度的精细化、信息化和动态化的“一证式”新型环境管理体系。为实现这一目标，排污许可证内容主要包括 产品产能、工艺设备、污染因子、防治技术、许可浓度、总量计算 、自行监测、信息公开等方面，对于监管人员的专业技术水平提出了极高的要求。
但是由于排污许可制度改革起步较晚，加之中国企业数量众多，目前各地的排污许可工作重心都放在排污许可证核发方面，技术培训和政策解读也主要是针对企业和排污许可审核相关人员。此外，各地的排污许可证审核工作主要由环评审批人员承担，未能将环境监察人员纳入排污许可审核体系，导致环境监测未能充分做好排污许可证后监管的技术准备工作，影响了后续监管工作的开展。
2.3 企业的主体责任意识缺失
本轮排污许可制度改革的一项核心理念就是通过排污许可证的申领和执行，树立排污单位的主体责任意识，使排污单位由以前的被动接受监管转变为主动自证守法，有效提升了环境管理效率。
但是在排污许可证申领过程中，大部分企业都直接将排污许可申领工作全权委托第三方技术机构办理，将本轮核发的排污许可证视为环境保护工作的“合格证”，忽视了排污许可证中提出的环境管理和执行要求。企业环境管理主体责任意识的缺失直接导致了执行报告、台账记录、自行监测等守法证明材料的缺失或不完善，使得环境监察人员在进行排污许可现场检查时无法通过上述材料判断企业的守法情况。
3 精细化管理对策与建议
3.1 完善证后监管体系
在继续完善排污许可制度现有技术体系的同时，针对排污许可证精细化管理的特点，出台有针对性的排污许可监督检查工作指南，规范排污许可证后监管的执法流程，明确排污许可线上和线下监管的工作重点，提升排污许可证后监管的工作质量。
同时，针对目前排污许可制度上位法律缺失的情况，加快排污许可立法工作，巩固排污许可制度的法律地位，在进一步强化无证排污、不按照排污违法行为认定和处罚的基础上，明确执行报告、台账记录、自行监测等环境管理要求落实不到位的处罚措施，使管理部门在执法过程中做到有法可依。
3.2 提高监管人员技术水平
针对目前环境监察人员普遍对排污许可制度掌握和理解不足的问题，通过将环境监察人员引入排污许可审核工作，既能加强环境监察人员对于排污许可制度和相关技术文件的理解，为排污许可证后监管做好技术准备，又能实现排污许可全周期的环境监管，提高环境管理水平。
同时，各地应当组织排污许可证后监管执法的技术培训，就排污许可证后监管涉及的工作内容、执法依据、政策文件等方面进行针对性的讲解，提高环境监察人员的排污许可证后监管能力。
3.3 强化企业自证守法意识
排污许可制度改革的最终目的是通过排污许可证的核发，建立以企业为责任主体，以排污许可证为核心，以环境质量改善为导向的信息化、动态化、精细化环境管理体系。企业自证守法意识的建立不仅有利于提高企业的现有环境管理水平，而且能够为排污许可证的后续监督管理奠定良好的基础。
一方面在排污许可核发过程中，通过要求企业自主申请、自证合法、自证达标的方式，逐渐树立企业的主体责任意识，明确企业是排污许可证申请与核发的第一责任主体；另一方面，在排污许可核发的过程中要注意提醒企业关注排污许可证中的自行监测、台账记录、信息公开、执行报告等内容，建立企业自我执行、自我监督、自我上报的自证守法意识。
3.4 加强舆论宣传与引导
排污许可制度的实施需要排污单位的积极参与和配合，排污单位环保主体责任的落实需要公众参与、社会监督。各地应当加大排污许可制度改革的宣传力度，正确解读制度的内涵和改革方向，开展针对性培训工作，解疑释惑，为排污许可制度改革营造浓厚的社会氛围。
同时，信息公开作为排污许可证后执行监管的重要内容之一，通过要在排污许可管理信息平台公布排污单位持证、自行监测、监管执法等情况，鼓励公众监督举报无证排污、不按许可证排污等行为，进一步压实排污单位的主体责任意识。
4 结语
排污许可制度作为生态文明体制改革的重要组成部分，目的就是要建立以排污许可证为核心，以环境质量改善为导向的新型环境管理体系。证后监督管理作为排污许可制度改革的重要保障，需要管理部门、排污单位和社会公众全体参与和努力。随着环境管理水平的提高，企业主体责任意识的强化，社会公众的全面参与，一定能够实现中国环境质量的全面改善。
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