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基础设施投资模式分析与选择

发表时间：2020/8/5 来源：《基层建设》2020年第10期作者：王海霞

[导读] 摘要：基础设施投资对于国民经济发展起着重要作用，政府引进社会资本方进行基础设施投资是降低财政支出及隐性负债的重要举措；社会资本方投资基础设施是拉动主业、获得投资收益的重要渠道。

        中交第二航务工程勘察设计院有限公司湖北省武汉市 430000
        摘要：基础设施投资对于国民经济发展起着重要作用，政府引进社会资本方进行基础设施投资是降低财政支出及隐性负债的重要举措；社会资本方投资基础设施是拉动主业、获得投资收益的重要渠道。如何选择合适的投资模式对于项目投资的成败最为关键，本文以投资方的角度，通过分析各投资模式的特点，提出基础设施投资模式选择建议。
        关键字：基础设施投资，投资模式，模式创新
        一、基础设施投资概述
        基础设施建设一般具有公共性、资产权属归政府所有的特点，因此传统上一般以政府为主进行投资建设。近年来，随着基础设施投融资市场化进程的加快，各项鼓励政策的出台，使得社会投资人参与基本设施投资更加活跃，规模逐年增加。社会投资人参加基础设施投资可以减少政府方固定资产建设投入，加快我国基础设施建设进程，改善公共环境，促进全产业链经济发展。
        我国基础设施投资常用的模式有BOT、BT模式、PPP模式、“EPC+F”模式、社会投资人+EPC模式等模式。
        二、各投资模式简析
        （一）BOT模式
        1、基本运作思路
        BOT模式，即“建设-运营-移交”，政府与社会资本方签订特许经营协议，允许社会资本方在特定期限内筹集资金进行投资、建设、全周期运营管理，并获得投资收益。实践中根据不同条件的变化，又衍生出其他模式如BOO、BOOT、TOT、ROT等模式。
        2、模式特点分析
        （1）政府在充分监控项目的同时，降低财政支出。
        （2）社会资本方充分发挥市场主体责任，提高建设、运营及管理效率。
        （3）项目收益保障性高，市场风险小，融资容易落实。
        3、应用范围
        BOT项目靠自身营运来收回资本并获得收益，项目具有经营性和盈利性的特点，因此常适用于高速公路、智慧停车等领域。其盈利模式一是获得建设期施工利润，二是获得运营期权益收益。社会资本方以20%-30%的资本金，撬动100%的施工产值和利润。同时，在运营期获得运营资产，而运营资产一方面可获得收益，另一方面运营资产将会升值以变现。
        （二）BT模式
        1、基本运作思路
        BT，即“建设-移交”，政府利用私人投资方的资金进行公共基础设施建设，并在竣工验收合格后将项目移交给政府，政府按比例分期支付投资方的总投入及融资费用的一种融资模式。
        2、模式特点分析
        （1）对于投资方而言，其通过BT项目投资获得施工利润，并获取利差收入。
        （2）项目建设期较长，资金占用及筹集资金压力较大，要求有资金实力的企业承接。
        （3）投资人承担建设期全部风险，要求投资人具有丰富的项目建设管理经验。
        （4）当地方财政实力较弱时，具有一定的回购风险。
        3、应用范围
        BT项目适用于不具有运营收益的公共基础设施或不具备由投资人经营条件的项目，如学校及不收费的桥梁、公路等。2015年6月财政部明确规定对采用建设-移交（BT）方式的项目，财政部将不予受理。自此，BT模式走出基础设施建设的历史舞台。
        （三）PPP模式
        1、基本运作思路
        PPP模式，即政府和社会资本合作模式，政府方与社会资本方共同出资设立项目公司，由项目公司负责项目的投融资、建设、运营和移交，双方风险共担收益共享。实务中通常与BOT模式一起使用，如“PPP+BOT”、“PPP+DBFOT”、“PPP+ROT”等。
        2、模式特点分析
        （1）PPP模式实行财政承受能力论证，项目纳入PPP项目库，财政支出责任纳入一般公共预算支出，投资更加有保障。
        （2）操作方案详实全面，风险分配界面清楚，权利义务明确，回报机制合理，便于操作。
        （3）相比其他模式PPP模式更加规范，有利于项目融资的顺利落地。
        （4）与BOT项目相比，PPP项目更加强调风险共担机制，并获得合理的投资收益；而BOT没有与政府方合作，投资风险大，收益的不确定性也大，有获得超额收益的可能性。

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        3、应用范围
        目前来看PPP的适用范围几乎涵盖了所有基础设施建设领域，包括非经营性项目、准经营性项目和经营性项目。随着PPP项目的规范，后期所产生的PPP项目质量更高；同时项目融资渠道将进一步拓宽，特别是公募REITs为项目尽早收回投资提供了新的退出渠道，因此经营性项目采用PPP模式将更加吸引投资方。
        （四）EPC+F模式
        1、基本运作思路
        “EPC+F”模式为不典型基础设施投资模式，以“某高速公路新建工程项目EPC+F总承包”项目为例，基本操作思路为项目为主为地方平台公司，建设资金来自企业投资，项目资本金25%由平台公司出资，剩余75%资金由EPC单位融资。地方平台公司通过招标选取EPC总承包单位，总承包单位成立项目公司进行融资和建设。平台公司自交工验收后10年以6%的年利率等额还本、据实付息，并由其母公司提供差额担保。
        2、模式特点分析
        （1）由地方平台公司作为业主方举债，债务从政府转嫁给地方平台公司，其本质上是长BT投资模式，违背了严禁地方政府通过融资平台变相举债的规定。
        （2）因债务融资主体-项目公司不具融资功能，导致融资难以落地。
        （3）虽有地方平台提供担保，但对于财力较弱的平台公司，担保有限，投资风险较大。
        3、应用范围
        2017年下半年以来，由于PPP严管政策的出台，PPP项目难以入库，基金融资渠道受阻，采用PPP投资模式的项目极具下降。但政府方基础设施建设融资的需求却没有降低，为绕开各项监管要求，“EPC+F”的模式被频频采用。此模式主要应用于基础设施如高速公路、市政道路及公共服务领域，因其合法合规性存在争议，因此一般不建议采用。在项目为企业投资，且企业有经营性资产做担保的情况下尝试采用。
        （五）投资人+EPC模式
        1、基本运作思路
        “投资人+EPC”模式亦为不典型投资模式，是PPP强监管下衍生出来的一种模式。以“某生态示范城建设项目”为例，基本操作思路为政府方通过招标投资人暨工程总承包方，总承包单位组建项目公司对本项目进行投资并完成项目建设。项目分期建设并交付，政府分期支付投资成本和投资收益，回购资金来源是进行整理后土地出让收入。
        2、模式特点分析
        （1）与上述“EPC+F”不同，此模式资本金及债务融资部分均由社会投资人解决，政府方不出资。
        （2）投资人+EPC的本质为垫资建设，投资人通过垫资获得项目EPC任务并获得总承包利润；同时通过投资获得固定收益。
        （3）此模式是在一二级无法联动开发的情况下，投资人进行一级投资的模式，最终目的仍在二级勾地和开发上。
        3、应用范围
        投资人+EPC模式主要应用于片区综合开发项目上，另外在某省会城市机场公路建设项目上也采用过此模式。此模式因资本方为投资人的角色，在交易设置上一定要有明确有保障的回购资金来源。
        三、投资模式选择思路与建议
        上述分析了实务中常用的几种基础设施投资模式的特点及适用范围，特别是PPP严监管后催生出很多新的模式，建议从以下几方面进行投资模式的选择和设计。
        （一）选择合适的项目
        目前PPP项目的大规模实施，且大部分为政府付费和可行性缺口补助，未来10-15年，政府财政支付压力较大，因此对于非经营性、最终资金来源于政府财政的项目建议少投资。建议社会投资人寻求准经营性或经营性项目，特别是具有可持续经营现金流的项目进行投资。这也是基础设施建设投资市场化运作的基础。
        （二）选择合适的模式
        在选择投资模式时，需综合考虑项目自身特点、项目业主的筹资意愿和各项法律法规鼓励性及禁止性规定。在法律法规未禁止的情况下，选择保障程度高、风险相对较低的模式。
        （三）投资模式的创新
        目前政府方对基础设施建设融资需求日渐增长，合理创新基础设施建设投资模式不仅有利于基础设施的快速发展，而且有利于社会投资人获得更多投资机会。在规范化、标准化的PPP投资模式基础上，需结合市场化运作机制创新投融资模式。例如“政府专项债+PPP”模式及以“投资人+”的各种模式的组合等。
        参考文献：
        [1]何剑筠，许余洁.基础设施投融资模式创新[J].中国金融，2018
        [2]陈华，王晓.中国PPP融资模式存在问题及路径优化研究[J].宏观经济研究，2018