摘要：在全面推进国土空间规划的背景下，城市建设用地扩张和空间管控成为最为重要的问题。在合理运用城市土地资源的阶段，需要科学统筹城市土地资源，实现城市建设用地利用的全面化和科学化发展。基于此，本文先对过去城乡规划和土地规划对城市建设用地扩张的影响进行反思，然后从加国土空间规划管控的重要性分析，以及新时期国土空间规划统筹发展的有效措施三个方面进行论述，为未来城市空间的开发建设和空间管控提供有益参考。
关键词：国土空间规划；城乡规划；土地规划；城市建设空间；影响
当前，我国城市规划体系正处于从原来的“两规”（城乡规划和土地规划）到国土空间规划的转型期中，将改变城市建设空间的扩张模式。在过去，城乡规划直接影响居住、工业、公共服务等城市用地的空间布局，而土地规划则直接影响各类城市用地能否落地实施。但土地规划在空间管控中存在弹性不足，建设用地、耕地、基本农田等核心指标分配模式缺乏科学性，各类分区也存在空间传导逻辑缺失的问题[1]。为了解决现行城市空间管理体系不协调不统一的局面，国土空间规划体系的转型将对国土空间开发保护格局进行合理和有效的规划[2]，实现城市建设空间有序发展。
一、以往“城规”和“土规”对城市建设用地扩张的影响
（一）影响新增建设用地指标
在过往的规划体系中，对于社会经济发展中的问题，我国科学制定社会经济发展的相关规划，包括不同时期的五年发展规划，主体功能区规划等，这些社会发展的重大规划是统领社会发展的基础性文件，为城市建设和经济社会提供科学的城市社会、经济、人口、用地等指标上的指引，核心是由各层级的发改部门管理，这在一定程度上统领了城市规划和土地规划的发展目标。在此基础上，城市建设空间扩张涉及的很多数据指标将通过城市规划和土地规划具体落实并传导，在具体空间布局上落实社会经济发展以及人口资源增长的目标。因此，城乡规划和土地规划工作是过去城市建设用地扩张的两只不同的抓手。
（二）影响建设用地空间分布
以往城乡规划和土地规划在各自的管理领域内深刻影响着城市发展的空间布局。在城市建设用地发展过程中必须要结合城市以及土地的建设发展，清楚明确范围与职责的界限，实现土地资源的充分利用，空间资源的科学配置。近年来，社会经济的发展对城市建设用地的需求不断增加，但受限于相互独立的城乡规划和土地规划管理体系，土规的适建区和城规中的建设用地并非相互重合。各类的图斑存在交错、邻接、包含、破碎等不同状况，容易造成空间规划工作左右受限，直接导致城市普遍出现土地使用效率不高，布局不合理等状况。
（三）影响建设用地规划编制
城市规划和国土规划往往通过其下层级的控制性详细规划进行传导，落实其规划发展或空间管控意图。控规编制工作具有较强的弹性，在日益复杂多元的城市建设规划过程中，既要落实城市总体规划的空间发展导向要求，又要满足土地规划对国土禁限建区的管控，城市建设用地规划编制必然会成为长期博弈的过程。在国内众多城市都以控规全覆盖为目标的大趋势下，土规调整、控规调整、地块开发细则的调整等也成为了用地规划编制和管理的常态化工作。
二、加强国土空间规划管控的重要性
在新的国土空间规划体系下，既要继承原土规对空间管控的优点，明确刚性的约束性指标，同时也要发挥城市规划对空间发展的引领作用，满足城市治理现代化的发展需要，在规划编制、实施、管理、监督等方面进行重构。
在城市规划中加强国土空间规划管控的重要性，具体表现在以下几点：其一，空间规划是否科学对城市土地利用水平有着直接的影响，在国家机构改革的大背景下，部委、省、市及区县级的自然资源部门相继成立，以往城市规划与土地规划部门之间条块分割，相互独立的行政体系正成为历史，在一定程度上推进规划管理和土地管理的工作相互协同。其二，在城镇化率超过60%的今天，城市吸纳了更多的居住和就业人口，客观上对城市建设空间带来了更多的需求。以城市人口为出发点的规划管理也必然对城市经济、社会、服务、产业、创新等性质和职能提出更高要求。
因此，需要结合未来城市发展要求，对城市空间的总体布局进行综合考量，以国土空间规划体系为统筹引领，实现集约高效、生活宜居、经济社会可持续的国土空间开发格局。
三、国土空间规划体系统筹发展的有效措施
（一）深化国土空间规划体系技术理论研究
目前，各级国土和规划的的行政管理职能部门已进行优化整合，逐步构建起了与国土空间管控相适应的自然资源部门管理体系。在此基础上，构建国土空间规划体系，强化对各专项规划的指导约束作用，推进“多规合一”，将原来多部门的土地利用规划、城市规划等各类与城市空间相关的规划融为“一张蓝图”。因此，深化符合我国城市发展实际的国土空间规划理论体系至关重要。同时，应尽快构建国土空间规划及各类专项规划的新版技术规范和标准体系，形成符合我国城市发展建设和空间管控的理论和技术体系。
（二）加强自然生态文明建设，落实国土空间管控
在国土空间规划的转型下，应重点统筹城市建设用地的扩张和自然生态文明保护，改变过去城市建设用地快速扩张带来了的生态环境恶化的情况。在自然资源部门统一履行空间用途管制和生态保护修复的职能转型下，应在评价环境承载和空间适宜性的双评价基础上，重点解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，统筹城镇开发边界内外的相互关系，保护生态底线，推进山水林田湖草的保护与修复[3]，加强资源开发利用的监管，实现城市用地合理扩张与自然生态文明相统一。
（三）协调增量规划与存量改造规划的关系
城市未来的增量空间很大程度上依靠国土空间规划作为市域空间发展的蓝图，城镇开发边界的划定也将从整体层面谋划市域国土空间开发保护格局。而另一方面，国内不少城市已经进入存量发展阶段，新增建设用地指标进一步收紧、土地开发强度逼近极限，存量的更新改造规划将成为未来城市空间建设与优化的主要方式。因此需通过研究挖潜旧城镇、旧厂房、旧村庄等城市更新所能释放的空间效能,为国土空间规划提供支撑，与城市战略空间格局充分融合。通过建成区内部的高效挖潜，减少对空间蔓延的路径依赖。
（四）构建空间规划全周期管理体系
国土空间规划体系的统筹还需要全周期的管理体系保障其有序运行。首先是要加快建立国土空间基础信息平台，以“一张图”作为城市空间扩张、管控、项目实施许可的依据和支撑。其次是在编制、审批、修改、实施全阶段留痕迹，保证可追溯，可查询。三是加强检测评估预警系统的投入。应定期对城市建设空间的变化进行定期“体检”，及时进行监督。国土空间规划的执行情况也应通过各种信息技术手段进行巡查执法，查出各类违法建设，严控城市空间的不合法或不合规的无序扩张。
结语：
国土空间规划的转型将在城市空间开发建设中发挥重要作用。土地资源固有的有限性，生态自然资源的脆弱性，决定了我们必须要提高土地资源的有效利用率，并通过完善国土空间规划的管理体系，正确处理好国土空间规划与专项规划的相互关系，重塑保护与开发格局，释放城市发展空间潜能。通过规划管理体系的统筹发展，必将有利于实现城市治理体系的现代化，促进城市空间发展与管控的协调发展。
参考文献：
[1]钱竞,赖权有,郑沁.用途管制的扩展：从土地到国土空间[J].中国土地,2020(07):11-14.
[2]林宏丹.对市级国土空间总体规划技术路径的探索[J].华北自然资源,2020(03):120-121.
[3]尹向东,刘涛.空间规划语境下国土整治与生态修复的思考[J].中国土地,2020(07):31-33.