摘要：随着政府投资项目融资模式的发展，以PPP模式建设项目已越来越多，甚至成为当下大型项目融资建设的主流。相对于传统项目的建设，PPP模式更为新颖，所涉及合同关系和工作内容更为复杂。笔者就亲身经历和管理的项目，来谈PPP项目造价控制难点，及相关造价控制建议。
关键词：PPP+EPC;造价；难点
1 “PPP+EPC”模式
“PPP+EPC”模式，是指EPC总承包商通过“PPP”投融资的方式介入项目，实施设计、施工、采购等实施总承包的交钥匙工程；并且投资企业通过特许经营协议，获得相应回报，在约定周期后将设施移交给政府部门。在国家力推PPP模式的背景下，很多没有建设工程背景的公司，尤其是金融公司涌入基础设施建设领域。这些金融公司在资本募集方面相对于工程建设企业拥有更强的优势，然而在建设工程方面经验的欠缺使得这些金融企业必须与工程建设企业进行合作，以便在与政府进行协商洽谈的过程中更加全面掌握整个项目的进程与风险。与此同时，工程建设企业也愿意与金融公司进行合作，从而获取更多的项目机会。在此情形下EPC+PPP模式项目架构有了新发展。工程建设企业与金融企业组成联合体参加PPP项目社会投资人投标，其中工程建设企业作为共同的投资人，并作为PPP项目建设承包商与项目公司签订建设合同。
2 PPP+EPC工程项目模式造价控制难点及措施
2.1合同关系复杂
不同于传统融资项目（BOT、BT、TOT等），PPP项目是公私合营，涉及合同主体较多，一般项目主要涉及的合同关系方为：1.政府方（城投公司）和社会资本方签订的《合资经营协议》及《公司章程》。2.政府方（实施机构）与SPV公司签订的《PPP项目协议》。3.SPV公司和总承包方签订的《施工总承包协议》。4.政府方（实施机构）、银行、SPV公司签订《资金管理》三方协议。
无论是实施机构、SPV公司、跟踪审计、监理机构、施工单位都对合同的理解不一、混淆合同主体。所以参建各方要履清关系，认清各自的权利、义务。政府方及政府委托的监管方（监理、审计）要解放思想、做到放管结合。“放”要做到认清SPV公司（政府参股、不控股）作为独立法人，应独立承担民事法律责任；“管”要做到认清如果项目是政府需付费回购的重大基础设施项目，要对工程质量可靠性、进度时效性、造价的真实性等做到全面监管。
2.2 合同内容新颖
区别于传统的各类施工协议范本，《PPP项目协议》没有所谓“通用条款和专用条款”，对工程质量、进度、安全、造价控制等方面约定不详细。《PPP项目协议》跟多的是在约定各参建方的权利义务，前期项目公司组建注资、融资条款及后期运营维护和绩效考核。涉及回购的项目，往往工程造价结算条款约定不清，造成最终结算困难。
2.3 建设模式特别
PPP项目一般都采用的是PPP+EPC模式（即设计采购施工一体化）。招标一般采用的是费率招标，针对PPP项目而言，造价控制往往存在两个方面问题。一是错误的使用EPC模式，根据《建设项目工程总承包合同示范文本》（GF2011-0216），ECP工程适用于总价合同。在没有细化的方案或初设前提下，任由施工方设计，会造成想如何设计就如何设计、设计标准想设计多高（低）就设计多高（低）、利润高的多设计等等，导致总价无法控制或者总价得到控制，质量和功能无法得到保障。
二是费率招标，形成标后计价、按实结算造成合同价款争议巨大，主要体现在：1.大批量材料价格甲乙双方无法达成一致；2.施工过程中所涉及的施工方案和技术措施无法统一意见,导致定额的套用和技术措施费产生争议。
2.4 过程控制难度大
不同于一般招标的房建和市政工程，PPP项目而言实施机构建议过程计量关注以下几点：一是按图施工的建筑（构筑）物，可按图算量，以验收倒逼算量；二是对于设计图纸难以计算的工程量,各方要实测实量，严格管控；四是增加专业造价人员，增派中介人员，帮助计量管理。
材料价格的确认是EPC项目最复杂，最困难、风险最大的事项。一个工程材料价格占比一般在60-70%之间。信息价中的材料覆盖的范围是较小的，尤其是涉及装饰、安装、绿化苗木、景石等。实施机构不可能做到全覆盖的认价，对此实施机构也在寻找途径，外出考察类似项目造价控制经验，同时积极联系和报告上级部门能够出台相关办法，明确参与部门，给予相关授权和权限。
2.5 政府对EPC工程研究不够、运用不当。
为什么EPC适用于总价合同，从造价发展历程来看经历了定额计价模式（即：投标人自己算量，自己报价，形成总价合同）和清单计价模式（即：招标人提供量，投标人报价，形成单价合同）。EPC项目类似于定额计价模式，应形成总价合同，
现实中政府项目往往因为推进项目的快速落地，采用EPC 模式，招标时采用费率招标，形成标后计价，按实结算，最终造成结算困难的局面，政府和企业都面临着巨大风险。
2.6 对于政府回购项目建议
对PPP项目投资预测的准确性，组织专家或委托咨询机构，从技术、经济和环境保护等方面，全面系统地论证拟建项目的必要性和可行性，对拟建项目的建设规模、资源条件、市场预测、工程技术和财务经济评价等的真实性、客观性、可靠性进行全面评价，作出投资决策，以达到有效控制工程造价的管理目标。力求编制投资估算尽可能全面、充分考虑到施工过程中可能出现的各种情况及不利因素对工程造价的影响，使投资估算真正起到控制项目总投资的作用。
回购结算阶段是建筑PPP合同履行中的重要环节。这个阶段重点要加强对施工合同执行情况的跟踪管理工作，规范双方的市场行为。提高履约率，减少争议和纠纷造成的损失，从而提高投资效益，维护政府方、和社会资本方双方的经济利益和合法权益。为此，要严格审核工程量和审查定额套用。根据施工合同要求，认真查看施工记录、验收记录、变更签证手续，核实工程量。同时要审核定额套用的合理性、合法性，审核基价是否被套高，定额是否被错用，在选用子目时是否有重复等。同时，还要严格审核各种数据、票据和变更签证。有的工程在建造过程中没有使用大型机械和特种机械，但竣工结算中却列入许多机械费用等。这些情况如不加强管理，势必增加工程实际投资，降低资金投资效益。
参考文献：
[1]《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号).
[2]中华人民共和国国家标准《建设工程工程量清单计价规范》(GB50500-2013).