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论地网约车实施细则的合法性

发表时间：2020/8/11 来源：《基层建设》2020年第10期作者：胡聪坻

[导读]

        西北政法大学陕西西安 710061
        如今网约车出行已经成了我国民众出行的主要方式。但是随着中国网约车的快速普及和发展，其自身存在的缺陷以及使用过程中产生的问题也日渐显露。在中央出台了相关政策之后，各地方也陆续发布了网约车的实施细则，但值得注意的是，地方发布的网约车实施细则与我国的有关法律法规存在规范冲突。
        一、地方“网约车”立法的局限
        网约车一直都备受社会关注。2016年11月1日，交通运输部等七部委共同联合制定发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》正式发布和实施，明确了网约车的合法资质和地位，并对其他例如私家车等公共车辆的经营和准入提高了门槛、属地管理等具体细节作出详细规定。因此，中国成为世界上第一个承认网约车合法化的国家。之后，在中央部委的要求和市场发展的需求下，地方各省、市纷纷发布地方网约车管理实施细则。虽然各地方发布的网约车管理政策松紧程度不同，但是都充满了各种各样条件苛刻的限制。
        （一）北京市立法的户籍的限制
        北京市交通委在其官方网站上正式公布了《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》的相关条文征求意见稿(以下简称《北京细则(征求意见稿)》)，其中明确规定：在中国北京市注册申请办理网约车专用驾驶证的司机必须具有中国北京市直辖市户口；相关的车辆必须具有中国北京市的车辆牌照；同时还要求车辆所有人把产权归其所有的相关车辆之名称和使用性质作出变更或者登记。显而易见，《北京细则》明确要求网约车的驾驶员及其运营车辆都必须同时具有“北京户口”。
        （二）上海市立法的户籍、车价限制
        上海市也紧随其后，在中国上海市市政府门户网站、市交通委员会的官方网站上分别发布与中国北京市类似的《北京实施细则(征求意见稿)》的《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定(草案)》等三个关于规范和发展网络预约经营出租车的规范性文件，并且公开向广大社会各界消费者征求意见和提出政策建议。这三个规范性文件分别提到，从事网约车的负责人和驾驶员本身必需为沪籍，车辆必须具有沪牌，并且购买车辆的数量和价格必须为18万元以上、购买的车辆使用时间为2年以内的一辆新车，还必须同时满足车辆必须安装在具有固定车载的终端，购买有营运性质的保险等条件。
        二、我国的合法行政原则
        行政法中，合法行政的原则也被笼统地称之为依法行政的原则，是指国家行政权的合法存在和其行使必须完全符合我国宪法和相关法律、服从于宪法和相关法律，不得严重违反我国宪法和相关法律。在具体的实践中，行政管理机关依法进行对行政权的管理，必须严格地依照国家法律、法规、规章的有关规定和程序进行，不得额外创设新的行政行为;没有违反行政上位法的有关规定，行政管理机关和法人不得擅自作出任何影响行政机关公民、法人和其他社会组织行政机关合法权益的行政决定或擅自采取与法律相关的措施。[1]依法行政的原则一直是我国公法行政学的基本理论原则，是各国行政法共同坚持和遵守的一个基本的原则，是我国行政法的第一个基本原则，也是我国行政法最核心、最基本的一个理论原则。[2]长期以来行政机关立法的其他基本理论原则都被认为是合法行政理论原则的延伸和扩展。[3]基于此，合法行政的原则对于行政管理机关的对行政权力立法和对行政机关的执法管理活动均应具有两个基本要求：
        （一）法律优先
        法律通说一般认为，法律的优先原则具有以下的含义:第一，在已经规定或有相关法律尚未规定的特殊情况下，任何其他法律规范性的文件都必须不得与任何相关法律的所有规定或精神的价值相抵触。第二，其他规范性法律文件的所有法律规定都必须完全服从于法律，以相关法律规定的精神价值为根本的遵循。[4]也就是说所谓规范性法律的优先，在一定的意义上来说就是法律规范行政的从属，法律规范具有优先性，行政规范法律具有从属性，法律规范行政优先于依法行政。依据上位法的优先于依据下位法，行政机关直接制定的所有行政立法文件，不论到底是其制定的行政法规，还是其他相关规章，都不得直接违反其制定的上位法，一旦依据下位法直接违反上位法即将直接失去相应的法律效力。这就是意味着行政机关的法规、地方性的法规、地方人民政府制定的规章等等具有规范性的文件虽然可以就制定的法律未作出明确规定的行政相关规范性事项或者作出相应的规定，但是一旦有特定的法律部门针对此规范性事项或者作出了新的不一样的法律规定的时候，对这些相关规范性事项的处理就必须以法律程序为根本的遵循。[5]
        （二）法律保留
        法律保留也是行政法的基本原则，法律优先主要的意义和价值之一就在于充分强调了法律的优先适用性，法律保留则是强调法律对规范相关事项的绝对“垄断性”。比于法律要求更为包容的优先，法律对保留的要求显然更为苛刻。这种唯“法律独尊”的法治气魄是运用法律规范保护人民群众利益的重要体现。[6]在中央性的行政部门法规和其他地方性的法规、规章的研究制定和施行方面，中央立法机关保留对部分事项的绝对的立法权限，国务院及其各部委不能以“消极态度”的不抵触法律为满足要件，想要在部分事项上作出规定必须得到法律的明确授权。[7]
        三、地方网约车立法与合法行政原则的冲突
        法律通说一般认为，行政许可是一种准予行政许可相关的主体或个人从事特定经济活动的行政行为。从事网约车必须要具有三个许可，第一个是对平台的许可，如滴滴，优步，神州，易到等网络打车平台，要有运营的资格，有营业执照，才能进行相应的运营。第二个是人的许可，什么人可以从事网络约车。第三个是对车的许可，满足何条件的车可以从事网络约车。而目前由地方政府制定的相关地方网约车实施细则与其现行的上位法《行政许可法》存在一定的法律冲突。我国地方各级人民政府一直都希望能够通过网约车管理的实施细则以更好地达到安全的、环保的、疏散轨道交通的、疏散流动人口的作为立法的主要目的。但问题是如果地方政府进行这样一系列严格近乎苛刻的限制，最后的结果就是政府既没有解决市民的出行问题，也没有解决相应的经济问题。
        （一）人的冲突
        《行政许可法》里没有专门针对于网约车的一些相关法律规定，但是它也可以具有一些比较原则性的法律规定。《行政许可法》第15条第2款有明确规定，其基本原则和教义之一就是:应当由地方性的法规和国家或省政府的前置性行政规章在本地区内制定行政许可的时候不得禁止或者限制外地人在本地从事生产经营活动或提供服务。此外，《行政许可法》第15条第2款也明确规定了不得限制外地人在本地提供服务。网络约车是一种服务，地方政府不得限制外地人进入本地提供网约车相关服务。北京市、上海市等地制定的地方“网络约车“管理实施细则提出在本市从事网络约车必须具有本地户籍，俨然已经违反了其上位法《行政许可法》的规定。

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        （二）车的冲突
        交通运输部相关的法律文件规定只要车辆是七座以下的小型私家车，均可以合法从事网络约车。在我国的上位法没有严格的规定或者说必须的是几年之内的，必须规定是多少钱一个价位的，也必须规定的是一辆车有多长的轴距等一系列条件要求的。在这种情况下，下位法任意地设置，显然是违法的。这里面我们主要涉及到下位法设定权与上位法规定权的具体区别，设定权其实是从无到有填补空白，是已经进行了创新的。而这个规定权其实就是按照上位法已经具体设定好了，再由地方或者国家有关部门把它根据其具体情况进行了细化。上位法的设定权其实是从无到有，规定权其实是从粗到细，但是《行政许可法》第16条又对上位法有一个明确的规定要求，下位法在明确规定了行政许可的设定时候，不得强行增设上位法的行政许可，不能从少到多，只能从粗到细。因为目前国家有关的法律已经明确规定全国可以从事地方网约车的车辆为七座以下的网约车，地方在其制定的地方网约车的实施细则中增加了车的标准价格，车的使用年限，车的标准轴距等等，这就明显的违反了国家上位法《行政许可法》第16条的相关规定。
        四、改进地方网约车立法的途径
        地方人民政府也希望能够通过网约车的管理出台实施细则以进一步达到安全的、环保的、疏散轨道交通的、疏散流动人口的立法的主要目的。但问题是我们国家每一个政策的出台，每一个立法都要有基本目标和辅助的配套目标。地方政府出台网约车实施细则的基本目标是网约车应当解决人员的出行问题，解决市民的出行问题，如果地方政府进行这样一系列严格近乎苛刻的限制，最后的结果就是政府既没有解决市民的出行问题，也没有解决相应的经济问题。
        （一）遵守立法权限，防范制度任意
        社会在不断发展，科技在不断进步，法律也应当不断完善，填补社会发展过程中存在的空白，地方在制定有关网约车方面必须严守法律优先与法律保留两个原则，使地方在制定有关网约车方面的法律时有明确的依据，避免地方钻法律的空子，把法律缩小化，从而对公民产生不平等的对待，违反法律基本原则。
        （二）坚持市场原则，防止权力扩张
        网约车的优势和特点主要是约车价格低廉以及交通比约车方便，基于此原因现在网约车出行已经成为了我们的主要出行方式，受众面极其之大，而各个群体都有符合其消费水平的“用车需求”。如果地方政府在保障安全的同时大幅提高了对网约车的合格认证成本，而这些高额的合格认证成本，之后必将由网约车的消费者自行承担。所以应当包容允许高档的出租车，满足的主要是收入丰厚群体需求；中档的出租车，满足一般普通市民的日常出行需求；还有一些低档的出租车，满足一些家庭经济和支付能力比较差群体的日常出行需求。
        （三）保障立法参与，吸收民情众意
        到底什么样的公共车辆机构可以从事这种网约车的活动，应当更多的听听网约车市场的公众声音，应当更多的听听了出行车辆和市民的呼声，保证了公众的参与，为更多的公民参与立法提供更多的机会和可以自由参与立法的平台和途径。
        （四）建立管理机构，优化管理方式
        地方人民政府针对于网约车，在维护和规范与网约车相关的环境和交通秩序时不仅意味着需要研究制定一套符合我国宪法和相关法律的实施细则，而且也意味着需要进一步建立合法且健全规范化的网约车管理方式和网约车管理机构，保障公民、网约车驾驶员的有关权利。
        五、结语
        每个人都有出行的权利，政府不能一刀切，把本应市场做的事情而又自己“大包大揽”，让出行的公众丧失了选择的权利。本文从我国地方各级政府部门制定的网约车的实施细则与相关法律相抵触角度出发，从我国合法约车行政管理原则的角度进行入手，提出目前地方网约车实施细则与我国《行政许可法》之间存在的冲突并进一步寻求解决的途径，以求现行的地方网约车管理实施细则更加完善、更趋合理。
        参考文献
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