摘要：划拨土地使用权必须在有政府法律文件审批合格后，用地者根据土地实际情况有偿支付一定金额转让费获得土地的使用权，或土地使用者无须支付费用获得土地使用权的行为。现如今，随着我国房地产行业的飞速发展，划拨土地使用权这一概念也开始在市场中得到发展，因此如何评估划拨土地使用权的价值成为与这一行业相关的人日益关注的问题。
关键词：划拨土地；使用权；评估
一、划拨土地使用权的涵义及构成
划拨土地使用权是指不包括转让土地使用权这一方式在内的、在不超过法律界限获得的国有土地使用权。而在此之前，我国的土地大都是属于无偿使用的，所以很多人大都在无偿的形式下进行国有土地权的获取。当然，这种无偿形式导致当时划拨土地使用权存在弊端，一个是无限期使用，还有一个是流动困难以至于不流动。现如今，土地有偿使用已经取代了无偿使用，无论是制度上还是社会认可度上，有偿使用土地权都被确立和认可。由2007年颁布修订的《城市房地产管理法》中提到土地使用权的转让与划拨必须由县级以上的人民政府机构的审批，同时给予一定的费用作为补偿，这样才能完成土地使用权的转让与划拨。
根据相关法律法规的内容中提到的，评定划拨土地使用权价格时主要是将划拨土地的平均取得与开发成本作为评估依据。由此可知，划拨土地使用权价格在评估时主要评定依据就是平均取得成本与开发成本。平均取得成本主要是在土地使用权获得者支付一定金额或以无偿的形式获取土地使用权所支出的金额。开发成本则是使用者在其所可使用区域的土地进行开发所支出的成本金额。
二、划拨土地使用权评估的思考
1.划拨土地使用权年期的确定
（1）划拨土地没有对年期进行约定并不能简单理解为无限年期，而是政府保留了对年期进行进一步具体设定的权利。换言之，评估中对划拨用地年期的界定是政府的权利；
（2）评估时，应首先看政府与划拨土地使用者是否有关于年期方面的特别约定，并审查这些约定是否合法，如果不合法，应建议政府主管部门重新设定；
（3）没有年期约定的，要看当地是否有正适用的相关政策，如果有，可按政府来设定年期；
（4）没有政策依据时，应综合估价目的、划拨土地使用权人的性质、是否需要继续使用土地等情况，遵循划拨权益的完整性进行设定；
（5）当划拨土地使用权有偿使用时，建议设定为有限年。因划拨土地权利受限决定了其一旦要用于经营，进入二级土地市场都必须要转为有偿使用（出让、租赁、国家作价出资（入股）、国家授权经营等几种方式），当转为有偿使用方式时，土地便有了使用年期的限制。从数理可比性的角度看，有限年期价格与无限年期价格是没有比较性的，故当划拨土地涉及有偿使用时，建议设定为有限使用年期。一般地，其年限的设定与可与国家法定同类用途用地的最高出让年期一致；
（6）政府收储目的评估有两种观点。观点一：因政府收储属于被动情况，有约定从约定，无约定按无限年。观点二：应考虑被收储方性质、是否需要继续使用土地等情况，遵循审慎原则，在符合国家法律对年期一般规定的基础上，以市场情况下的年期参照设定：若被收储方是企业用地，企业用地未来将是实行有偿使用的，故可按法定年期设定；若被收储方是公共用地且需搬迁或异地安置代替的，可按无限年设定，但应注明产权状况为“未设定年期”；若被收储方是公共用地且不需要继续使用土地的，可以不设定年期，直接按照成本进行评估。
总之，在确定划拨土地使用年期时不能一概而论，应依据合法、合理、审慎的原则认真分析确定。
2.划拨土地使用权的评估方法选择
《城镇土地估价规程》中虽然对各评估方法的技术要点进行了约定，但针对性不强，还应注意以下几方面：
（1）由于划拨土地使用权无论从供地还是交易，本身就是由政府主导的，因此，在公布了划拨土地基准地价的地方，评估首选的方法应是公示地价系数修正法；
（2）由于符合划拨供地的大多为公益性、无收益性企业，对划拨土地的使用没有收益的期望，只有成本回收的期望（这点从划拨土地内涵上看也是相符的），因此，划拨土地使用权评估比较适宜的方法是成本逼近法；
（3）由于符合划拨供地的大多为公益性、无收益性企业，不易直接核算其经济收益，即便通过寻找市场上相近性质的企业进行比较或采用其他财务技术手段勉强剥离出收益，也无法对精度是否可以满足评估需求进行有效的检验或验证，因此在没有充分的资料时应慎用收益还原法；
（4）在市场比较法中，因划拨土地使用权没有真正的公开交易市场，从而缺乏市场资料，大多案例为企业改制、协议出让等情况政府处置的价格，因此应慎用市场比较法，采用市场比较法评估时应科学选择比较实例；
（5）虽然从现行法律、法规中可以看出，划拨土地使用权价格相当于法定最高出让年期的出让土地使用权价格减去增值收益（出让纯收益），但这也只是形式上的价格相等，真正决定划拨土地使用权价格的是划拨土地使用权权利的大小，因此笔者认为对划拨土地使用权评估时，直接评估优于间接评估；
（6）当划拨地价与出让地价同时评估时，方法选择不当可能存在循环论证的隐患。例如：我们在评估出让地价时采用了成本逼近法（出让地价＝划拨地价+增值收益），同时又评估了划拨地价，而出让纯收益又是由出让地价减去划拨地价而得到的，此时就存在循环论证的隐患。
3.划拨土地使用权的价格水平
《划拨土地使用权管理暂行办法》第二十六条规定：“土地使用权出让金，区别土地使用权转让、出租、抵押等不同方式，按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40%。标定地价由所在地市、县人民政府土地管理部门根据基准地价，按土地使用权转让、出租、抵押期限和地块条件核定。”文件中规定了土地使用权出让金不得低于标定地价的40%，按照地价构成内涵，可以推理得出划拨土地使用权价格不高于标定地价的60%。之后全国各地相继出台了相关规定。
《城镇土地估价规程》规定，“划拨土地使用权价格与土地使用出让金之和为出让土地使用权价格。”2006年《关于印发〈招标拍卖挂牌出让国有土地使用权〉（试行）和〈协议出让国有土地使用权规范〉（试行）的通知》规定，“不改变用途等土地使用条件的，应缴纳的土地使用权出让金额＝拟出让时的出让土地使用权市场价格－拟出让时的划拨土地使用权权益价格”。2018年发布的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》规定：“划拨土地办理协议出让。使用权人申请以协议出让方式办理出让，出让时不改变土地及建筑物、构筑物现状的，应按本规范评估在现状使用条件下的出让土地使用权正常市场价格，减去划拨土地使用权价格，作为评估结果，并提出底价建议。”
由于划拨土地使用权的权利小于出让土地使用权权利，我们可以知道，划拨土地使用权的价格一定小于同类用途法定最高出让年期的出让土地使用权价格；根据上述分析的地价内涵，在形式上，划拨土地使用权价格＝法定最高出让年期的出让土地使用权价格－增值收益。
结语：在建筑行业不断发展的市场环境下，房地产的发展也越来越需要用到划拨土地使用权这一概念，所以对划拨土地使用权价值的评估开始被提上日程。虽然划拨土地使用权在进行价格评估时与国家政策法律联系很深，但也应该考虑到土地自身实际情况，力求通过对不同的房屋进行详细的分析得出公正、有效、准确的评估结果。
参考文献
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