摘要：在我国城市发展的过程中，片区开发扮演了重要的角色。本文从城市发展的视角出发，将片区开发分为产业化片区开发、城镇化片区开发和产城融合的片区开发三类，分别论述了各类片区开发的内涵与发展历程，并以其回报机制为依据，对各类开发项目可采用的运作模式进提出了建议。
关键词：片区开发；产城融合；开发模式
一、片区开发的内涵与分类
土地作为“财富之母”，与劳动、生产力并称为三个基本的生产要素，始终是城市发展的重要引擎。过去40年里，基于对土地使用方式的思考，我国城镇经济以年均10%的增幅高速增长，产业结构由农业到轻工业、重工业、服务业持续升级。1981年起，为了推动农业结构的变革，国家开始允许农民在土地上开展“五小工业”，我国开启了工业化的篇章，乡村工业和园区工业迅速兴起；1994年，分税制与农业用地转建设用地政策的推行带来了“以地谋发展”的模式，这一时期，地方政府利用对土地的独家垄断权低价供地，以土地招商引资，吸引人气，进行园区开发与园区基础设施建设，推动了工业化向城市化的转变；20世纪后，经营性用地的招拍挂制度出台，开启了“以地生财”的发展模式，住房市场化使得房地产与新城建设蓬勃发展，土地红利在该时期达到了最大化。分析土地与城市发展的动态关系变化，可以发现土地不仅是农业生产的关键要素，也是城市空间扩张、经济发展的基本保证[1]。
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图1 土地开发模式
片区开发作为增加土地供给的主要途径，形式上表现为城镇土地的扩张、用地性质的变化，本质上则是为服务城市发展，而进行的土地资源重新整合。目前在我国现行有效的法律法规政策中，关于片区开发并无明确的定义。狭义上，片区开发属于土地的一级开发，即按照土地利用总规、城市规划方案、土地储备计划等，通过征地拆迁和市政建设，使建设用地实现宗地平整、市政配套的状态，达到出让标准的土地开发行为[2]；广义上，片区开发是针对相对成片、规模较大区域的整体投资开发工作，包括整个区域从战略定位策划、城乡规划编制、土地一级开发、基础设施和公共服务设施建设、土地出让、产业导入以及运营管理的全过程。我国财政部目前将片区开发划为一级开发，并向下分为园区开发、城镇化建设、土地储备、厂房建设、其他等五个亚类。从城市发展进程的视角出发，本文将片区开发界定为产业化的片区开发、城镇化的片区开发和产城融合的片区开发三类，分别对其开发策略，开发模式进行深入的探讨与研究。
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图2 片区开发转型升级
二、片区开发策略
产业化的片区开发策略。所谓产业化的片区开发，就是以促进某一产业发展为目标，地方政府通过规划产业聚集空间，优化区域产业，提升区域经济，是增加地方财政收入的一种手段。产业化的片区开发具有聚集创新资源、培育新兴产业、推动城市发展的作用。我国的产业化片区开发起始于改革开放的初期，随着园区功能要求与相关经济行为的衍生变化，其发展经历了三个阶段：第一阶段以传统工业园区开发为代表，其主要目的是借助土地招商引资，吸引人气，以企业引入换取未来税收。早期的工业园区功能单一，生产、生活的条件较为恶劣，但工业园区的出现不仅推动了当地经济的增长，并且促进了结构的提升，技术的进步，大幅推进了我国工业化的进程。第二阶段以高新技术产业园区的开发为代表，大量新建、改建的科技园区推动了我国产业重心由劳动密集型的加工产业向技术密集型的研发产业转变；第三阶段为综合的聚集产业园区，园区功能由以往的生产向研发、设计、管理拓展，园区内的基础配套设施也更加丰富。
总体而言，我国产业发展的核心要素由土地资源向劳动力、技术转移，产业园区的发展表现出由加工型向研发型、单一产业向集群产业、单一功能向综合功能转变的趋势[3]。2019年5月，浙江省已率先发布了“万亩千亿”的新产业片区开发计划。站在十四五规划的起点，结合未来城市发展的趋势，以重量级“未来产业”为重点的产业型片区开发将成为后续产业化片区开发的重点。
城镇化的片区开发策略。城镇化片区开发是以提升公共服务为目标，在远离大城市中心处，依托一定资源，经全面规划而进行的新城开发。新城是城镇化片区开发的产物。在以往的研究中，新城建设通常被认为是城市扩张、城镇人口重新分布的一种表现，而在武廷海等学者在《中国新城：1979~2009》一文中对新城的内涵进行了重新定义，即新城建设本质上是国家城市现代化不断深入、意识形态变迁的大背景下政治、经济、社会转型的体现[4]。根据依托资源的不同，新城大致可以分为六类：
（1）以教育资源为中心的“大学城”；（2）围绕新型行政中心开发的“政务新区”；（3）大型公共设施引发的“奥体新区”和“会展新区”等；（4）交通设施带动开发的“高铁新城”、“空港新区”、“临港新区”等；（5）郊区大盘开发形成的“居住新区”；（6）基于概念开发的“生态城”、知识城[5]。
我国的新城发展经历了附属型、半独立型、独立型三个阶段。第一代附属型新城以卫星城为代表，是在大城市周边开发的以居住功能为核心的片区，其除基本生活设施以外，几乎不具备其他城市功能，对母城的依赖性极高；第二代半独立型新城除生活区外新增了大量工业产业，功能有所增加，但对于母城的服务体系仍有很大程度的依赖；第三代新城对工业与居住进一步整合，城市功能更丰富，与母城的距离也更远。在不同的发展阶段，片区开发都依赖于国家和地区给予的特殊政策或时机，早期的开发难免存在土地使用率低、通勤压力大、功能单一的问题，处理好生产与居住的问题，提升新城自身生命力和可持续发展能力将会是未来城镇化片区开发的重心。
产城融合的片区开发策略。为了解决“宜居”和“宜业”的关系，近年来产城融合的片区开发理念热度高涨。目前关于产城融合的界定非常丰富，张道刚认为产业是城市发展的基础，城市是产业发展的前提，产业化与城市化应相辅相成，同步推进[6]。有一些学者认为产城融合涉及到生产和生活的方方面面，例如李学杰认为产城融合主要体现在城市功能的协调、有机单元的联系和要素的有序流动三个方面[7]；卫金兰将产城融合归纳为城市与产业共生、生活与就业并存、制造与服务互动三个方面[8]。关于产城融合的实现，有研究认为可以以产业规划为途径[9]，或是通过调整产业结构与就业结构的关系、就业关系与社会服务需求之间的关系实现[10]。达成共识的是，产城融合是城市发展的必然产物，但规划过程中，需结合地区发展特点，因地制宜。以北京科技商务区（Technological Business District，后简称北京TBD）为例，对于北京这样的较发达城市，影响消费者的选址因素已经不再是林立的高楼，漂亮的马路，而是当地的生活方式。北京TBD通过搭建良好的公共教育、医疗体系，高水平的文化、体育休闲设施等，打造了一个功能更齐全、理念更先进的新型产城融合新区。
三、片区开发模式
常见的片区开发模式。自改革开放以来，我国片区开发模式在一代又一代的片区开发项目中不断升级、创新。根据政府对项目的操控程度高低，可以将片区开发模式分为政府完全操控模式、政企分离的相对市场化运作和完全市场化运作三种[11]。
对于后期运营收益小、周期长，或以社会公共服务为主要目的非盈利项目，常采用政府直接投资的开发模式。该模式下，政府通过使用既有资金、专项债和土地开发增加的财政收入作为项目开发建设的资金来源，直接出资建设，并依赖片区产业后期运营的税收作为主要回报来源。该开发模式对地方政府的财政实力要求较高，前期投资风险也相对较大，一旦片区成功开发，政府则可享受较高的开发利润。
对于投资规模较大，且能获得稳定回报的项目，可采用政企合作的开发模式，通过建立政府和企业的合作关系，利益共享，风险共担。对于地方政府而言，引进社会资本有利于缓解地方政府的债务压力和债务风险，实现从规划者、建设者到监管者的转型，改善项目的经营和管理水平；对于企业而言，政企合作的开发模式赋予其更多的权利，使其能够参与到我国的基础设施建设当中去。
对于投资额相对较小，且回报率良好的项目，可采用企业主导开发的模式（如特许经营模式），将片区开发的投资运作过程完全市场化。政府将土地以“毛地”的形式出让给社会资本后，由社会资本方对土地进行一级开发和二级建设，将“毛地”转换为“熟地”，获取土地的增值收益。
开发模式选择。前文指出，片区开发的本质是促进城市发展，因此，不论是以政府还是以社会资本为主导，出发点都是经济效益和社会效益的创造。笔者认为不同类别片区开发的回报机制是影响其开发模式选择的重要因素。本文从城市发展的视角出发，将片区开发项目分为了产业化的片区开发，城镇化的片区开发以及产城融合的片区开发三类。产业化的片区开发目标是推进产业发展，开发的产物是各类产业园区。由于产业园区投资规模大，建成时间长，收益回报慢，土地增值收益低，开发回报主要为园区内产业在运营过程中缴纳的税收，对社会资本的吸引力不高，故产业化的片区开发常由地方政府主导，采用政府直投的开发模式。城镇化片区开发的目标是改善公共服务，开发产物是包含住宅、公共服务设施在内的各类新型城镇。由于土地出让收入的存在，项目建设资金回流快，故城镇化的片区开发对社会资本的吸引力大，政府可以以特许经营的运作模式，通过竞争的方式授予企业特许经营权，将开发主导权转移至社会资本，以最少的财政支出实现经济效益和社会效益的最大化。相较于上述两种类别的片区开发，产城融合的片区开发内涵丰富，投资与收益回报更为多样，依据开发内容，对社会资本的吸引程度亦有所差异，一般可采用政企合作的方式共同开发。
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图3 共同开发模式
四、总结与展望
我国的片区开发途经了从产业化、城镇化到产城融合的发展历程，通过对土地资源的整合利用，推动产业结构升级，在中国的工业化、城镇化进程中发挥了举足轻重的作用。在以产业税收回报为主和以土地回报为主的开发项目中，政府和市场分别承担了主导作用；在未来城市发展的需求下，片区开发将朝着数字化和综合化发展，投资与收益将更加丰富，这需要政府和社会资本充分发挥各方优势，协同合作。
当前，新一轮世界科技革命和产业变革孕育兴起，数据成为新的生产要素，数字经济是继农业经济和工业经济之后新的经济形态。站在新的经济形态下，我们应该思考下一阶段城市发展的方向，找准时机与方向，革新片区开发策略，打造改革开放新高地，谋求突破与发展。
参考文献
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