摘要：2011年10月，国务院在集中连片特殊困难地区启动“农村义务教育阶段学生营养改善计划”（下文称“营改计划”）。2012年，湖南省“营养改善计划”实施范围基本覆盖全省农村义务教育阶段学生。这一计划的实施，解决了广大农村孩子就餐问题，改善了农村学生体质，也减轻了农村学生的家庭负担；同时体现了党和国家对农村地区学生身体素质的关爱，对弱势群体的关怀，对促进社会公平正义有重要意义。但这一政策在实施过程中也出现了一些问题需要解决。
关键词：会同县 营养改善 农村中小学 问题 对策
本文对会同县团河镇2所中小学、团河镇3所村小、沙溪乡2所中小学、沙溪乡3所村小、金子岩乡2所村小等12所农村中小学校的营养改善情况进行了实地调查和初步分析，旨在了解“营养改善”这一关乎贫困地区农村学生营养健康的民生计划，在会同的实施情况和实施效果，并进一步发现问题，总结经验。
一、会同县“营养改善计划”实施现状
会同县“营养改善计划”从2012年秋季学期开始全部实行了食堂供餐，覆盖全县18个乡镇（不含街道办事处），共计108所学校，受益学生21615人。2012年，我县开始实行3+1模式，即国家补贴3元，学生自费1元；2014年11月起，中央补助标准提高到4元，学生自费1元不变。
二、“营养改善计划”实施过程中存在的问题
笔者走访调查的团河镇、沙溪乡、金子岩乡12所农村中小学，位于会同县南部的“小河片”（当地人民把会同县分为“大河片”和“小河片”），三乡（镇）毗邻，与靖州县、绥宁县交界。该三个乡（镇）共计6.4万余人，12所学校共有在校学生3285人。
（一）供餐模式不尽合理。
1.食堂设施不完善。由于农村学校所在位置普遍较为偏僻，交通不便，部分学校食堂建设的位置及内部设施均达不到相关规定，多数食堂面积狭小，且没有餐厅。沙溪乡中心小学食堂是由一间教室改造而成，没有消毒柜、蒸箱等必要的餐饮设施，冰箱、餐具等是扩改建食堂时，县教育统一购置。金子岩枞树脚村小没有设置学校食堂，只是在一间简易伙房里为学生提供餐食。团河镇属于会同县经济条件较好、教育水平较高的乡镇，但团河二中只有一个大伙房提供餐食和烧水，消毒和清洗设备依旧缺乏，也没有标准的餐厅供学生进餐。沙溪乡市田村小、玩洞村小、岔口村小等几所学校由于交通不便且师生人员少，没有设置食堂，学生自行带饭菜到学校。
2.食堂人员资质缺乏。食堂管理人员及从业人员既没有参加过餐饮服务和食品安全培训，也没有健康证；甚至有些村小没有专门厨师，直接由教师或者教师家属代办，简单的交接就可以上岗。沙溪乡晒金村小和凤羊村小均没有专门餐饮服务人员，班主任或任课教师在课余时间帮助食堂进行营养餐配餐、制作工作，做好之后再领取全班营养餐到教室，师生在各自教室集体用餐。有教师反映，教师兼任学生供餐工作，对教师的生活作息、身心健康、教学质量都有影响，而且额外的工作量也没有计入教师年终绩效考核，教师并没有得到额外收益。
3.物资采购把关不严。据调查，全县所有农村学校均没有与统一、有资质的供餐公司签订供餐协议，而是食堂从业人员自主到集镇小摊贩处随意购买食材。这样一来，食材的数量和质量不仅没有保证，小商小贩也不能提供发票，给食堂管理造成困扰。
4.食品营养有待提高。我县农村学校“营养改善”供餐模式分为两种：一种是课间餐，即牛奶+N；另一种是午间餐，即两荤一素一汤。牛奶+N的课间餐有牛奶加鸡蛋（面包、饼干、火腿肠等），这种供餐形式食品单一缺少变化，长期使用会使孩子产生厌食情绪，得不到赞同。金子岩乡双江小学、元贞村小学的孩子们表示，遇到不喜欢吃的食物就会丢弃，不仅造成粮食浪费现象，而且孩子处于饥饿状态，影响学习。午间餐基本各学校都有四个菜，团河镇、沙溪的乡镇中小学荤素搭配要强于村小。村小每日菜谱都会有一个酸菜、一个猪肉，一个时蔬和一个紫菜蛋花汤，虽然也是两荤一素一汤，但与合理营养的饮食即主食、蛋、奶、豆制品和新鲜蔬菜、水果的搭配存在一定差距。金子岩和沙溪均为距离县城较远的偏僻乡镇，多样化的食物和新鲜水果供应基本得不到保障。
（二）实施单位压力大。
1.学校资金压力大。2014年11月以来，会同县实行国家补贴4元，学生自费1元的资金标准。在物价、人工成本逐年上涨的情况下，5元钱既要承担食材成本，又要摊上人工成本以及食堂水电煤方面的开销。比方说，有的食堂餐厅偏小，学生不能分桌同时就餐，就需要专门抽调老师进行管理，这些人工成本都需要在营养餐补助里面支付。我国义务教育阶段由于经费来源单一，除财政拨款之外，基本没有其他资金来源。国家规定营养餐补助只能用于改善学生伙食营养，因而学校财政资金需要拿出一部分来负担食堂水电，以及人工成本方面的支出。据中国统计局数据显示，2020年4月，我国居民消费价格同比上涨3.3%，就学生食堂食材而言，意味着需要更多的钱才能买到以前同样的粮食蔬菜。4元的补助标准以现在的物价来说偏低，这是不言而喻的事实。在上级财政转移支付没有增加的情况下，偏低的标准就给学校带来了相应的资金压力。
2.资金安全压力大。自营改计划实施以来，尽管我县未发现虚报套取国家营养餐资金的行为，但在资金安全方面存在压力。由于学生每学年实际在校实际时间少于春季和秋季学期时间总和、部分不具备供餐条件的农村学校采取形式简单、花费较少的“鸡蛋+牛奶”模式替代，或者某些距离家较近的学生不在学校就餐等原因，导致有些学校补助资金不能足额用于完整午餐,出现了补助资金结余的现象，使补助资金效益的未能最大程度发挥。如会同县2012年至2015年营养改善计划中央补助资金结转结余299.5164万元。(根据湘财教（2016）59号文件要求，经县人民政府批准，该笔结余资金已全部用于农村学校食堂修建、供餐设施设备更新等)。
3.食品安全方面存在隐患。我县所有中小学生食堂都是实行承包经营的模式（村小除外），这种模式多数以自我管理为主。由于食堂经营者以盈利为目的，人力管理方面投入较小，食堂的管理方式松懈且粗放，很容易引发食品安全问题。同时，从业人员食品安全知识缺乏、管理人员责任心不强、管理不到位等因素，都在一定程度上构成了食品安全隐患。
（三）监督检查走过场。
一是缺乏对采购、加工环节的验收和入库检查。乡村小学均没有安排专人负责食品验收，食品安全、营养餐质量、食品留样等工作都流于形式。二是尽管各学校都实行校长负责制，成立了以校长为第一责任人的营养餐领导小组，但学校校长行政事务多，难免分身乏术，使得对食堂的监督工作偏松偏软。
三、存在问题的解决对策
（一）探索供餐模式多样化，让学生吃饱吃好。
1.采取“政府购买服务”的办法，将学生食堂食材采购项目实行公开招标，让有资质、有能力的企业对全县农村中小学校食堂的食材集中配送、统一配送，规模较小的村小可实行企业供餐。中标的企业根据学校提供的食谱，定时保质保量配送，学校坚持一周之内食谱不重复，谷类食物、动物性食品、奶类制品、蔬菜水果四大类要合理搭配。
2.依托集镇中学食堂，对距离相对近、交通便利的村小可实行送餐制度。
集镇学校可根据各村小的选餐人数和选餐品种，加大人员和资金设备投入，购置符合要求的送餐车辆和保温保鲜设备。这一做法能够实现区域内优质食堂资源共享，减少供餐成本和食堂运行成本。
3.食堂供餐，因其低价成本、安全可靠、可操作性强等特点，成为我县农村学校最主要的供餐模式。要把食堂真正建设为学生的营养基地，一是要建设好已有食堂。在全县现有食堂的51所中小学校，坚持油、米、面、燃料等大宗原材料定点购买，健全采购制度，从源头上保证供给质量，避免出现卫生安全问题。另外，学生食堂必须退出承包经营模式，有学校直接接管并实现零利润经营，确保“每一毛钱都吃到学生嘴里”。二是加快未建学校食堂建设步伐。我县共有农村学校136所，其中初中15所、小学15所、九年一贯制学校9所、村小教学点96个、特教学校1所，政府要加大多村小教学点食堂建设的资金支持力度，实现实施营养改善计划学校的全覆盖。
（二）强化制度管理，筑牢安全防线。
1.制定资金管理制度，做到专款专用。为使营养餐补助资金发挥最大效益，县财政局要建立我县营养餐补助学生信息系统，从我县实际出发，制定严格的资金管理办法，及时拨付营养餐改善计划专项资金，专款专用，切实保证落实国家政策。在加强对专项资金审计、巡察的同时，教育局要将营改计划实施的情况、效果等作为学校考核的重要内容，实行目标考核，层层落实到人。针对县财政和学校两个层面存在中央补助资金结余，建议县政府协同财政等相关部门加大基层调研，掌握真实情况，在县一级宏观层面作出科学合理调整，完善有关政策，统筹使用，压缩结余资金规模，真正将国家优惠政策落到实处。
2.强化监督机制，加强食堂监管力度。一是加强日常监督检查。以落实食品卫生制度主，结合学校其它安全工作，进行定期和不定期的食品安全及食堂从业人员健康、卫生督查。对食堂的管理，学校要有强硬的态度，坚决杜绝食堂内部松散拖拉现象。二是邀请家长“进校监厨”，将营养餐的“家校合作”纳入家委会的管理范畴，请家长亲自品尝学生营养餐，对营养餐的制作和运转环节实施监督。家长要在关注营养餐价格、卫生、口味的同时，要注重营养餐的营养价值。只有守住营养，才能守住营养餐的“生命线”。三是教育、食药监督、工商等部门要形成长效联动机制，加大对实施营养改善计划学校食堂的监督检查，建立营养改善计划餐饮服务食品安全责任追究制度，并加大追责力度，对违规者绝不姑息。四是学校向社会公开营养餐运作管理模式，接受公众、媒体和爱心人士的监督。设立“营养改善计划”监督举报电话、信箱、邮箱等，多渠道监督，对于反映的问题和情况，要安排专人做记录，并及时组织调查、核实、处理，才能使对“营养改善计划”的监管不至落入窠臼。
3. 健全食品安全制度，强化制度。学校食堂要严格规范营养餐的制作流程，从食材采购、饭菜制作到午餐发放，都要建立起一套完善的责任机制；学校食堂要凭证营业，食堂工作人员要持证上岗，食品加工要严格执行有关卫生操作规定。
（三）多措并举，加大配套资投入。
1. 加大政府对营养餐配套资金支持。资金“营养改善计划”明确规定：中央财政专项资金要全额用于为学生提供等值优质的食品，不能用于为实施“营养改善计划”而产生的日常运行经费和人员聘用开支。[引自：《国务院办公厅印发<关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见>》.][引自：《湖南省人民政府办公厅关于印发<湖南省农村义务教育学生营养改善计划国家试点县市实施方案>的通知》.]因而政府要加大对学校日常经费的支持力度，学校食堂的日常运转经费可以在日常经费中开支，日常供餐增加的运行成本、聘请人员费用均需政府资金支持。
2.在政府配套资金的基础上，多渠道争取资金是必不可少的办法。专家认为，每天4元钱的标准要完全落实到学生的饭碗里，如果仅靠中央财政补贴，难以实现。因此，必须激活资金来源，比如，设立“营养改善计划”基金会，鼓励爱心企业、爱心人士捐助等等。只有全社会形成共同推进此项工作的合力，才能切实改善我县农村中小学生营养状况，让孩子们健康成长。同时，更多的资金支持，可以解决食堂工作人员的编制、工资等问题，从根本上提高基层教师的待遇。
（四）加大宣传，营造良好的“营改”环境。
如今，我国的学校食品安全问题引人忧心，各种各样的不安全食品充斥校园，很多学校的周边分布着大大小小的小摊贩、小吃部，每天危害着学生们的健康。为有效提高青少年安全防范意识，主管教育部门和学校要高度认识到这一问题的严重性。要对学生加大“垃圾食品”危害性宣传，杜绝“垃圾食品”进校园，
利用班会、家长会宣传，还可以把食品安全纳入正式的课堂教学中来，深化学生对食品安全的认识，从而提高学生对垃圾食品的抵抗能力。
北京大学儿童青少年卫生研究所所长马军认为：“课时少、缺乏必要的师资设置、重视程度有限都成为学校营养教育进一步发展的掣肘。”[马军：《中国儿童青少年生长已由营养不良向营养过剩快速转变》.]家长的营养意识、孩子的饮食习惯都对孩子的饮食造成影响。所以，“营养改善计划”不仅要针对义务教育阶段学生，还要考虑家长意识的缺失。偏僻农村地区消息闭塞，父母营养知识缺少。调查表明，我国农村地区家长营养知识普遍比城镇家长缺乏。因而，通过营养教育干预，帮助家长提高营养知识水平和营养意识，进而引导孩子树立正确健康的饮食行为和习惯。可以向家长发放营养膳食宣传画、儿童膳食金字塔海报，到小区给家长免费讲座营养保健方面的知识，从社会意识上帮助孩子改善营养状况。
自我国农村义务教育学生营养改善计划实施以来，中央财政累计安排资金1600余亿元，为农村义务教育阶段学生营养状况的改善提供了资金支持，减轻了农民负担，为缩小贫富差距促进教育公平作出了贡献，由于该计划实施范围广、投入资金大，各地又没有这方面经验，因而在实施过程中出现了一些问题，但是我们坚信，随着营养改善计划各项制度的完善、各方面经验的积累，这项利国利民的政策一定会造福更多义务教育阶段的学生。
四、参考文献
1．《国务院办公厅印发<关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见>》（国办发〔2011〕54号）；
2．《教育部等十五部门关于印发<农村义务教育学生营养改善计划实施细则>等五个配套文件的通知》（教财〔2012〕2号）；
3.《湖南省人民政府办公厅关于印发<湖南省农村义务教育学生营养改善计划国家试点县市实施方案>的通知》（湘政办发〔2012〕47号）；
4.《会同年鉴（2018年）》；
5.《会同年鉴（2019年）》；
6.《会同县农村义务教育学生营养改善计划 中央补助新标准实施工作方案》；
7.《中国儿童青少年生长已由营养不良向营养过剩快速转变》；
8.《四川省农村义务教育学生营养改善计划实施现状与问题研究》（谢思明）；
9.《会同县2019年中小学学生食堂管理工作总结》；
10.《会同县2020年中小学学生食堂管理工作总结》