四川大学马克思主义学院 四川省成都市 610207
摘要：随着农村经济体制改革不断深入，土地产权制度的弊病日益暴露，土地制度改革受到阻碍。现阶段农村土地制度改革中的困境主要有：所有权主体归属的“集体”层级不明确、土地确权过程中出现一些具体的操作性问题、土地碎片化和流转短期行为阻碍了土地流转和规模化经营。土地制度改革过程中，要明晰不同层级“集体”的土地所有权；要积极探索土地确权过程中出现的具体性或操作性问题的处理办法；要因地制宜的实施差别化的适度规模经营。
关键字：农村土地制度改革；困境；破解路径
农村土地制度改革是农业现代化中的一个重要部分，是推进农业农村现代化的重要保障。进入21世纪以来，随着农村经济的发展和农业现代化的不断深入，对土地制度的改革也逐渐加快，但在这一过程中出现的问题阻碍了改革的进程。因此，本文着力于分析土地制度改革进程中的困境，并寻求破解路径，以期能够为有效促进土地制度改革，助推我国农业现代化的发展提供参考。
一、农村土地制度改革的困境
农村改革以来，我国土地制度随着时代的变化和经济发展的变化而变化，土地制度得到不断的完善，相关法律法规的出台和一系列中共中央一号文件的发布，都深化了土地制度的改革。但在这一过程中，仍然存在诸多问题阻碍着土地制度改革的进程。
（一）土地产权的所有权主体归属的“集体”层级不明确
我国土地所有权的主体为“集体”，这个集体可以是乡镇集体、村集体组织、村民小组集体。三个层次的集体在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。而在我国法律规定中，没有明确土地产权所有者是归属于哪一个层级的“集体”，这就在土地流转过程中为侵害农民土地权益留下缺口。在农地产权主体不明确的情况下，农村土地利用若发生变化或由于一些自然因素的影响出现问题时，无法准确找到所有者责任人。这使许多农村农地问题滞留积累，逐渐变成一代又一代难以处理的死问题。在土地经济利益问题出现时，不同层级集体为了争取各自利益，导致层级纷争。此外，这些“集体”中具体的主体代表人是模糊的，在处理不同层级土地问题时无法有一个明确的法权责任人出面，阻碍了问题的解决。由此，土地所有权归属层级不明确，责任人模糊，给土地衍生权能的行使和土地问题的解决带来了种种不利。
（二）土地确权中出现一些具体问题或操作性问题
在“二轮”承包地中，农户承包的实际面积有被隐瞒的。这虽不妨碍在土地承包的管理，但是有违《物权法》中所界定的“用益物权”，即财产权。法律中明确规定土地承包经营权是一种财产权1，而农民的土地财产权，是指农民拥有对土地的使用权、收益权和让渡权。因此，对农户承包地实际面积的隐瞒在《物权法》中就有了问题。农民土地面积和承包关系弄清楚了，才能“确实权，颁铁证”，才有可能实现“长久不变”。土地确权工作已在全国范围内实施了，相关部门对农户承包土地进行了重新的丈量、登记、确权、颁证工作，但在一些高寒山区的土地确权工作中存在着问题。如在经过许多年后的今天，有的农户进行了新的开荒，这些开荒出来的土地面积被直接忽略没有被确权。因此，总体确权出来的土地面积与实际的土地面积有偏差，且有的新地归属不清晰。没有弄清楚的土地面积使农民的实际土地无法得到“确权”，因而农民的土地财产权无法得到保障，无法实现合法的土地承包，影响了土地承包关系“长久不变”的实现和土地的流转。笔者认为，农村承包地确权、登记、颁证就应该成为“长久不变”的起点和今后规模经营的土地流转的准备工作。我国在这项确权权力的工作中花费了大量的人力物力（全国人均亩费为60元），这项工作应该为农地承包关系的长期不变和土地流转打下最扎实的基础。
（三）土地碎片化情况和流转短期行为影响土地规模经营的形成
一方面，随着人口的增长和土地利用形式的变化，农地细碎化程度日益加深。另一方面，我国幅员辽阔，地形差异显著，不同地区的农村土地集中程度不同，平原地区多是连片土地，丘陵山区土地连片程度次之，高原地区多是高山偏远山区，缺少水源、土地零碎、道路崎岖，土地流转价值低。因此，地形差异更是造成了土地的碎片化。土地碎片化降低了现实承包经营主体的承包欲望，从而成为了土地流转的拦路虎，阻碍着土地的规模经营。此外，同一地区的土地流转价值差别悬殊，而且土地流转期限一般都在1到3年，这不利于承包经营主体的发育。土地承包经营者的短期经营行为，加上他们不愿投入更多的土地管理事宜和生产要素，使得土承包地到期后变得贫瘠不堪，都削减了农民土地转出的欲望。土地的短期承包使得土地的流转处于一种不稳定的状态，承包方的管理不当使农民不愿将土地流转出去，阻碍着土地的流转。土地流转是农业规模经营的必由之路，但流转的不顺畅限制了土地规模经营的发展。
二、农村土地制度改革困境的破解路径
不同层级的“集体”对土地产权所有权归属的不明晰、确权工作中的问题、土地碎片化的加剧以及承包经营者的短期承包行为都严重阻碍了土地制度改革的推进。要逐个破解困境，更好的为农村土地制度的进一步改革扫清障碍。
（一）区分不同层级对土地所有权主体代表范围，建立规范的集体所有权制度
根据现代产权理论的观点，在有限的土地资源下，如果不能明确界定产权，则必然会导致生产效率低下，资源配置无效。权利只有在法律的保护之下对侵权行为进行惩罚才能降低交易成本，才能实现资源的最优配置。因此，只有在土地所有权明确的情况下，才能充分发挥土地效用。改善现有的农地集体所有制，进一步明确农地产权。因此，建立规范的现代产权意识形态的制度，是当前土地制度改革的重要任务。一是要明晰产权主体，合理界定不同级别“集体”对农地产权所有者代表。
法律应当明确集体与农民之间的产权关系，明确集体土地所有者的主体和所有权对象，明确农村土地产权的最终所有权属于农民。针对不同级别的“集体”，笔者认为可以根据不同土地用途，明晰其所有权代表归属。例如，第一，直接用于农业生产的土地应该为村小组范围内集体所有。第二，投用于公益建设用途及发展企业或其他集体经济的土地应该为村一级的集体所有，能合理地预留一定面积供后续发展的土地也归为村一级层面的集体管理。第三，政府机关办公用地、乡镇公用事业用地、公益事业用地、乡村企业用地，划分为乡集体所有。
（二）做好土地确权工作，积极探索确权中各种具体操作问题的处理方法
扎实做好农民土地确权工作，本着保护农民权益的原则，维护好农民的土地权益，精确登记好各村各户土地面积，及时颁发确权书，给农民吃一颗定心丸，为今后土地流转中农民权益的维护减少不必要的麻烦。针对在确权过程中出现的具体问题或者操作性问题，相关部门应根据各地的实际情况做好应对措施，积极探索利民的处理办法。如对现今农村盖新房洋楼大面积占有土地的现状，应根据国家相关规定，按人头计算住宅区面积。对于已建好但违规的住宅，应该按国家土地市场价格把超出的宅基地面积让农户用钱补上。要在确权时要向农民明确传达国家对土地制度限制的规定，宣传好农村农用土地“三权分置”和宅基地“三权分置”的政策。再如面对农村持续出现新开荒土地的情况，当地政府应制定和明确禁止开荒、保护耕地、林地等的规章制度，并做好宣传工作，加强村民的法律意识，加快促成农民对农业可持续发展和生态环境现代化的认可。对于已经开荒的土地面积，要本着保护农民权益的原则，采取相关措施，公平公正的处理好。针对土地确权过程中农村村民之间置换过的土地的确权问题（在高寒山区个体农户土地碎片化严重的农村，出于对劳作的方便，有些农户之间会进行一些土地置换使土地更加集中），应根据实际情况置换确权证持有者，减少今后农村小规模经营的土地流转过程中农户的程序负担，更好的促进土地流转。
（三）因地制宜实施差别化土地适度规模经营，探索多种经营模式
根据各地区不同的地形状况、土地利用状况，因地制宜的实施差别化的土地适度规模经营。在平原区，可以集中连片建设高标准农田，合理引导土地流转，鼓励和加大土地规模经营的力度，提高土地的经济效益。同时要改善农田生态环境，加大农业科技的投入，提高粮食综合生产能力。丘陵山地区，强化通过改善农业生产条件和生态环境提高耕地质量，做好土地评估工作。鼓励村民积极探索规模经营的新模式，改变土地生产要素的投入，加大对农业科技的学习，用现代农业科技为碎片化耕地地区的适度规模经营减少阻力。如积极探索和创新适合山区地区的现代农耕农具，为农民减少耕地成本，提供劳动产出率。积极探索差别化的适度规模经营模式，如扶持新型农业经营主体和微型家庭农场的发展。土地碎片化程度大的地区可以发展小规模专业农户———也可称之为“微型家庭农场”。同时，当地政府和相关部门要解放思想，大力宣传。提高广大干部和农民群众对粗放型经营农地弊端的认知，要使土地流转政策与规定、实施土地规模经营的好处和基本条件入农入耳。要充分调动农户自觉性和积极性，让农民切切实实成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者。要调动各方人才，积极探索性新的小规模经验模式。
三、结语
农村我国土地制度改革中，农地产权所有权归属的“集体”层级不明晰、土地确权中存在具体操作性问题以及土地的碎片化和承包短期行为对土地流转和推动规模经营的影响，都严重阻碍了土地制度深化改革的进程。因此，要在法律中规定的“所有权归集体”中的“集体”作出层级区分，明晰不同层级“集体”对农地产权所有权的代表范围；地方政府和相关落实人员要积极探索在落实过程中出现的具体性或操作性问题的处理办法；要因地制宜的实施差别化的适度规模经营，积极探索小规模经营模式。
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王海杰.我国农村土地产权制度的现状与改革模式选择[J].改革与战略，2007年第6期，第80-82页.
作者简介：赵赛仙（199506），女，云南省曲靖市，彝族，硕士研究生，四川大学马克思主义学院，610207，马克思主义中国化方向。