四川省江安县自然资源和规划局 四川江安 644200
摘要：一边是浴火重生的自然资源管理在不断强化，一边是雨后春笋的亭台楼阁在争艳绽放，一边是国家调控政策在不断升级，一边是地方区域经济在继续攀升，一边是耕地保护红线的制约，一边是用地保障的需求。说“双保”，话民生，托土地，谋发展，这对自然资源管理人员而言，就是既要保护耕地，又要保障发展，执行法律和维护政策的尊严是我们义不容辞的神圣责任，但用好政策和用活政策用以促进地方区域经济的发展也是我们责无旁贷的义务。
关键词：盘活存量；保障用地；改革创新
地方经济和各类社会事业要发展，离不开最关键、最基础且不可缺位的土地这个要素，但实际情况是，上级下达的用地年度计划指标与地方发展用地需求的用地指标存在比较大的差异，主要是地方需求指标量远远超过上级下达的用地年度计划指标，而且部分地区用地指标缺口非常大。怎样破解我县建设中的土地保障难题，是关乎我县城镇化建设能否顺利推进的一个极为重大而紧迫的现实问题。
笔者近日对几个保护与保障工作做得比较好的市地州进行的实地学习，受益匪浅，感受颇深。
首先，科学合理高效地管理土地利用年度计划。
为加强土地管理和调控，严格实施土地用途管制，切实保护耕地，合理控制建设用地总量，根据《土地利用年度计划管理办法》（自然资源部令第37号）的规定，土地利用年度计划是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。该《办法》同时规定，新增建设用地计划指标实行指令性管理，不得突破。要求对实际新增建设用地面积超过当年下达计划指标的，扣减下一年度相应的计划指标。
所以，地方政府在合理高效利用有限的用地计划指标时，务必以项目来合理分配，要切合地方发展的需求，根据项目的轻重缓急和有保有压的策略，科学利用好用地计划指标，使其发挥更大的、最大的经济效益、社会效益。以某市为例，该市的用地计划指标由市自然资源局统筹管理，对确需建设的重点建设项目，年初由各区（县）根据项目上报用地计划，经市级相关部门实地核实、收集情况并充分征求意见，根据统筹安排、突出重点、区别对待、轻重缓急等要素排序后报市人民政府审签，市人民政府组织区（县）政府、发展、招商、经商、自然资源、园区、交运、住建等部门进行论证定稿，明确意见，市自然资源局根据市政府的明确意见指导、组织报件上报审批。
其次，拓展思维，采取多渠道保障用地需求。
仅仅依靠用地计划指标是解决不了地方发展的根本需求，是杯水车薪，也改变不了用地紧张的尴尬境地。古有《易传》“穷则变，变则通，通则久”之经典，就是说事物发展到极端而滞碍不通，就会发生变革，使事物获得新的发展余地。在这种情况下，采取自然资源管理开放性和发散性思维应运而生，拓展保障用地新举措，实现自然管理新机制势在必行。
（一）更新观念，进一步拓展用地保障的空间
把有限的自然资源利益最大化，是当前乃至今后自然资源管理的重心。
1.转变
目前，一些地方用地仍然脱离不了粗放型的困扰，一些项目用地规模脱离了实际，特别是表现在招商引资项目上，其用地规模大得有点离谱，难脱圈地囤地之嫌。同时，一些招商引资来的企业在市场竞争中没有实力，运营艰难，其土地产生的价值与其可行性研究的估值或其在银贷价值相差甚远，甚至虚晃一枪待土地融资款到手后就溜之大吉，也或企业根本就没有实力，就是等着把土地确权融资才投资，土地就难脱贬值、荒芜之忧。
所以，为促进地方经济可持续健康发展，地方政府应该转变招商引资理念，实现由招商引资向招商选资的转变，选符合国家产业政策的，选国家大力支持的行业和真正有实力的、有市场竞争力的企业来促进地方经济发展，而不是眉毛胡子一把抓地把企业招而引之。以A市为例，该市政府出台严格规范招商引资办法，除执行自然资源管理相关规定外，不但对招商引资企业的用地投资规模、投资强度、用地创税率最低额度予以约束，而且严格了土地用途管理，实行工业用地退出机制。其实，我认为还应根据企业编制的《可行性研究报告》中所投资总额，收取30-40%的投资保证金，实现真正意义上的“招商选资”，从而引进真正的“凤凰”。
2.蜕变
由粗放型向精细化管理蜕变。笔者近年来接触诸多市地州在土地利用与管理发现，地方经济发展的好与坏，与土地管理模式上的好与坏息息相关，实现了精细化管理的市地州，不但规范了各类用地行为，而且在用地上的违法违规行为较少，从而把土地的利用价值达到了最大化。以B市为例，该市出台了规范用地行为的规范性文件，对每一分土地的“批、供、用、补、查”均予以规范，实行了精细化管理，实现了由粗放型管理到精细化管理的脱变，从而把节约集约用地制度落到实处。
3.质飞
建设用地管理由粗放型管理到精细化管理的转变到理念上的蜕变，从根本上遏制了闲置土地的蔓延之趋，再结合两个“最严格”的保护制度，就能够实现单位GDP消耗的建设用地下降，不但促进“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的自然资源管理新格局形成进度，而且使自然资源管理模式得到质的飞跃。
（二）规范开展城乡建设用地增减挂钩试点项目
为了有效促进了耕地保护，应该在农村土地整治过程中，进行将通过整治节约的少部分农村建设用地以指标调剂的方式按规划调整到城镇使用的政策探索，开展城乡建设用地增减挂钩试点。这是对缓减地方用地计划指标严重不足的最直接、最有效的捷径，不但显化了耕地，提高用地效率，而且从根本上解决了制约地方政府用地的瓶颈，是解决土地供需矛盾除用地计划指标之外最重要的辅助手段之一。
根据《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）等相关规定，“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设用地的地块共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。
城镇建新区用地按建设用地报上级政府审核批准时，不使用用地计划指标、能节约新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费。该项工作并且可以直接同新农村建设、中心村建设、脱贫攻坚、地灾搬迁、征地拆迁等紧密相扣，实行全覆盖立项，可以采取同步规划、同步实施、同步管理、分别验收的模式，同时解决了保障项目用地过程中不符合土地利用总体规划和无新增建设用地规划指标及用地年度计划指标不足的问题，可谓一举多得。
城乡建设用地增减挂钩试点项目经优化方案、合理布局、科学实施，严格验收后，不但显化了耕地数量，而且大大提高了用地效率。当然，国家对城乡建设用地增减挂钩试点项目的管理在时机成熟时应予以改革，该类项目从根本上说也就是对农村集体建设用地进行整治的范畴，所以应大胆借鉴与土地整治项目同步立项模式，增减挂钩项目让广大人民群众人居环境得到改善的同时，土地整治项目使产业也同步跟进，就更趋于合理了。这也为探索实行城镇建设用地转征与实施分离提供操作模式，为乡村振兴战略奠定可行性基础。
目前，农村建设用地管理趋向于粗放型管理，存在一户多宅、荒弃的宅基地、宅基地规模超标等浪费现象（当然还有大量废弃的粮站、气站、基点校），开展城乡建设用地增减挂钩试点项目实质上也是对农村宅基地精细化管理的重要手段，潜力挖掘力度客观。如若再借助土地流转予以集约化用地，市场化运作，规模化经营，那实现城镇化就指日可待。在这点上，“龙泉实践”就是全国的典范，可圈可点，具有可借鉴的蝴蝶效应。
（三）加大开展工矿废弃地复垦利用试点工作力度
开展工矿废弃地复垦利用试点工作目前是解决土地供需矛盾除用地计划指标和城乡建设用地增减挂钩试点项目之外另外一个最重要的辅助措施，这个工作与城乡建设用地增减挂钩试点项目可谓一对双胞胎，一对孪生弟兄。相关文件明确规定是按照城乡建设用地增减挂钩试点项目的要求，实行专项管理。
工矿废弃地复垦利用，是在新形势下落实十分珍惜、合理利用土地和严格保护耕地基本国策，统筹保障发展与保护耕地的重大举措，是实施资源节约优先战略、大力推进节约集约用地的重要途长，是加强矿山环境治理恢复、促进可持续发展的重要手段。试点工作要以科学发展观为统领，以促进经济社会发展与土地资源利用相协调为根本目的，创新土地管理方式，通过废弃地复垦，合理调整建设用地布局，促进土地资源节约、合理和高效利用，改善生态环境，提升土地资源的综合承载能力。
项目区内的复垦与建新实行整体审批，确保复垦面积必须大于建新面积，复垦耕地的数量和质量必须高于建新占用耕地的数量和质量；复垦耕地的质量等级达不到建新占用耕地的质量等级的，要相应进行折算，按照折算后的面积确定建新占用耕地的数量。省级自然资源主管部门要对复垦耕地的数量和质量进行严格审核评定，按照核定的复垦面积，下达调整利用挂钩指标。挂钩指标重点用于试点县、市的工矿发展、基础设施和民生工程。城镇建新区挂钩周转指标依法办理土地征收手续，做好被征地集体经济组织和农民的安置补偿。严格按照相关法律法规、国家供地政策和标准审批供地、用地，经营性用地和工业用地供应必须严格执行招拍挂出让制度。不得超指标扩大建新用地规模。
（四）盘活存量国有土地当出实招
为贯彻党中央、国务院推进政府职能转变、深化“放管服”改革要求，落实中央关于开展“不忘初心、牢记使命”主题教育安排部署，全面把握守初心、担使命，找差距、抓落实的总要求，努力实现理论学习有收获、思想政治受洗礼、干事创业敢担当、为民服务解难题、清正廉洁作表率的目标，如何解决存量国有土地是自然资源人本次“不忘初心、牢记使命”主题教育应该深入研讨和解决的首要实事。
1、现实之困
（1）区位调整之困
自《中华人民共和国土地管理法》实施以来，各地区根据当时自身社会经济发展的实际需求，在国务院、省级政府和省自然资源厅的大力支持下，严格按照经批准土地利用总体规划，执行土地用途管制制度，依法办理农用地转用和土地征收审批手续，为地方发展夯实坚实的基础。如今已是上一轮规划期末，新增建设用地规划指标已经完成它的历史使命，为贯彻“绿水青山就是金山银山”理念，国家不能再像以前那样，每年下达或追加基本上能满足地方经济社会发展所需的新增建设用地规划指标数，而盘活挖潜、内生动力、生态发展才是发展趋势。
在土地资源利用过程中，还有相当一部分经批准且利用后剩余或者由于城镇规划发生变化而造成该部分土地无法继续利用的被动闲置。
经过多年的发展实践和多方研讨论证，该部分土地（均已按规定执行土地年度计划，使用新增建设用地规划指标，落实耕地占补平衡，缴纳新增建设用地土地有偿使用费、土地管理费和完善了“两公告一登记”程序）确确实实无法继续利用，在政策不明朗的情况下，就只有闲置在那里无法为地方经济社会发展提供动力。虽然国家也出台化解调和政策，但因为这部分土地已经超过两年的期限，就又不满足目前“区位调整”里面“批文未失效”的规定，无法启动组织建设用地报征资料上报审批，从而造成这部分土地在原地闲置根本无法发挥其应有价值，多年来就在原批准位置“冬眠”，实在是可惜。而其他区域、其他项目面临急需使用土地却又没有土地，非常尴尬，极不利于土地的高效利用和不符合国家集约节约用地要求。目前虽然政策支持批复下发两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批复自动失效，但这部分土地以前辛辛苦苦报征回来且依法完善相关计划、规划、规费、程序的，说失效说撤回就有点强人所难的味道，地方政府从内心上讲，也是无法接受的，客观上间接促使地方政府铤而走险，饮鸠止渴，造成不规范用地甚至违法违规用地。
“增存挂钩”、“增减挂钩”、“人地挂钩”、高产低耗、集体土地和国有土地使用形态联姻，国家的相关政策都在密集出台，在为地方经济发展和集约节约高效使用土地解锁，但在如何解决存量多年“腐而不朽”的国有土地方面，至始至终没有出台能彻底并有可操作性的规范性文件“变腐朽为神奇”，成为地方经济社会发展增长极的“发动机”。
“区位调整”是将历年（目前实际操作层面就是不超过两年）已批而没有使用的土地调整到急需建设用地的项目位置，盘活新增建设用地指标，消化了批而未用存量土地。但也仅仅是解决自批复之后两年内极少部分存量土地问题（其实两年没有利用的是极少的），还有较大规模超过两年未利用起来的国有存量土地在那里“望梅止渴”，这部分土地如何鉴定是自动失效的呢？目前仅仅停留在个人理解上，在法律界还是个模糊概念，但目前偏偏就是它在“堵”住大部分经批复而超过两年未利用土地的“重生”之门，非常不利于地方发展需要，也不切合自然资源领域改革的迫切需求。
（2）旧城改造之困
也应该对旧城改造这个“旧”出实招。各地方旧城改造政策多年来一直徘徊在原地未动或以棚户区改造在推进，但受到地方政府财政资金制约，效果也不理想。目前，地方政府顾而不及这部分领域，就应该解放思想开眼界，破除旧制出新招，但国家土地利用政策不允许个人修建，而必须走招拍挂之途。导致群众长期居住在破旧不堪、损坏严重、凌乱不整、生活环境非常差的“贫民窟”、“蜗居”这个环境里面，有时候就连搭建个雨棚也受到城市规划建设部门的“关照”，但这部分旧城区地方政府也仅仅多用棚户区改造方式解决一部分，但大部分却无实力进行改造，形成“两头堵”，群众怨声载道，直接影响了干群关系，有时甚至矛盾激化。这个也是困扰盘活国有存量土地之源。这部分群众根本就没有享受到国家改革开放这么多年形成的辉煌成果，他们的人居环境实在是让人堪忧。看着那曲窄的巷子、蔓散的污水、犬牙的臭沟、发酵的黑泥、杂乱的荒草、凌乱的杂物、哭泣的房屋、无奈的表情，我们心疼、汗颜和内疚，但面对目前的政策我们确确实实又是无奈的。但想想我们每天都开展“不忘初心、牢记使命”主题教育活动，我们都在为实现“理论学习有收获、思想政治受洗礼、干事创业敢担当、为民服务解难题、清正廉洁作表率”的目标工作着，但我们是不是应该为群众做点实事呢？是不是在我们“思想政治受洗礼”之后，应该用“为民服务解难题”为“中国人民谋幸福”干点什么呢？！只有这样，才真的不愧于“不忘初心、牢记使命”主题教育活动的初衷和终极目标，也才不负“人民的公仆”的尊谓。
自然资源人，我们是继续墨守成规、得过且过、不思进取，还是应该该解放思想、鞠躬尽瘁、再立新功呢？！我想，我们都属于后者，也必须是！
（3）探索建议
①改革创新一定要挺进深水区。首先，区位调整。在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第19条规定：“……农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或者用地行为的，批准文件自动失效……”那么，这些经批准且利用后剩余或者因为城镇规划发生变化而造成该部分土地无法继续利用的土地，就应该是部分未使用，并不全部是“满两年未实施具体征地或者用地行为”也是履行了“两公告一登记”程序和实施了部分具体征地或者用地行为的，不应该简单理解为只要是批准文件满两年没有利用的，就都认为是已经“自动失效”了，搞“一刀切”。应该理解或认定只要是履行了“两公告一登记”程序的都继续是有效批准文件，也就是可以继续执行区位调整政策的。同时，“区位调整”本质上是“带”土地年度计划，使用新增建设用地规划指标，落实耕地占补平衡，缴纳新增建设用地土地有偿使用费、土地管理费和“两公告一登记”的调整，新选址的区域只要不是禁止建设区（永久基本农田保护区、地质灾害易发区、自然保护区、饮用水源保护区、生态红线保护区域），无须纠结新选位置是否符合规划，都可以开展区位调整工作。
其次，废旧创新。国家也可以对经核实为批而未供国有土地的批复文件撤销或废除，同时将其已执行的土地年度计划，使用的新增建设用地规划指标，落实的耕地占补平衡，缴纳的新增建设用地土地有偿使用费、土地管理费核实后实行台账式管理。在地方政府再次组织新选址建设项目（批次）上报审核批准时，相关计划、规划、费用在已建台账中直接核减再利用。
所以，对经批准农用地转用和土地征收的存量国有土地，应该制定切实可行解决办法的实施方案或细则，通过影像技术，结合数据库等技术手段和实地踏勘相结合的方式进行认真梳理、判别，新选址只要不是禁止建设区，都可以执行“区位调整”政策或采取“台账式”管理模式，就可以盘活沉睡多年潜力巨大的土地，让它再次焕发青春，为地方发展贡献力量。
第三，探索试点。就是经地方政府梳理、核实属实批而未用的存量国有土地，可以大胆地借助目前开展国土空间规划编制的平台和契机，结合“三调”数据库成果，将存量国有土地作为国家下达计划之外的标的重新直接布局到急需使用的地块（非永久基本农田保护区、地质灾害易发区、自然保护区、饮用水源保护区、生态红线保护区域等禁止建设区），并视同为已经国务院或省级政府批准，在确保落实被征地群众社会保障的基础上，可以直接加以利用，这也应该是更高层次的、干净利落的“区位调整”。落实“放管服”不应该是一句话，应该有魄力拿出抽丝剥茧，要舍得放下权利，要在加强监管力度和落实服务措施上下足功夫，拿出更适合地方发展的改革措施，践行审批改革破冰的精神，探索一条切合地方实际，出台助推地方经济发展措施，服务地方经济社会的发展。
这三种模式都可以释放束缚多年存量土地闲置的巨大的能量，既盘活、彻底解决存量国有土地，又节约和高效利用了土地。
目前，四川在积极开展这方面的改革工作，出台了加强重大项目用地保障、盘活存量建设用地增强保障能力、实施“点状用地”助推乡村振兴指导意见政策，特别是对盘活存量国有土地“批文失效或撤回”后进行灵活的台账式管理，用不等不靠不要的积极态度，主动作为，打通盘活存量国有土地区位调整的“时空隧道”，主动向存量国有土地要生机、要动力、要成效，大大激活盘活存量国有土地内生动力工作。但若能采纳“探索试点式”的彻底的“区位调整”，则更显改革力度与实践成效。
②旧城改造需“破旧”。对各地方旧城区，在地方政府无力完全拆除集中开发建设的前提下，采用“精准扶贫”的方式和力度，应该放开群众不能自拆自建或联建这个政策的限定，痛下决心让利于民，解决“最后一公里”的问题，出台允许群众按批准的规划设计方案自拆自建或联建是政策，坚决去除旧城改造难的顽疾，让制度改革成果迈进新时代。
具体做法应该是城市规划部门应主动作为，通过选定一定区域试点（或相邻群众自愿联建），根据试点情况实际情况逐步推广。采取政府主导下的保护性开发，也就是政府委托具有相应设计资质的城市规划设计单位，根据城市设计等上位规划编制项目规划设计方案，对有保护价值的建筑物予以保护的基础上，并按规定程序公示并征求所选区域群众意见，最终把经依法审批后的风貌精美、设计舒适适用、配套功能齐全的基础设施和文化元素齐全和体现群众意愿的规划设计方案无偿交付群众，方案既要体现得淋漓尽致，又要让群众一目了然，展现舒适性、生态性的人文特色。
试点区域群众形成联合体，对外招请有资质建设单位按工程建设规范要求进行施工，并成立由纪检监察牵头，自然资源、住建城管局、文广旅、实施地所在镇人民政府为成员的工作服务小组，指导、服务和监督群众务必按照批准的规划设计方案有序进行，并确保建设质量达到法定标准。自拆自建或联建区域群众同时成立监督机构（自拆自建或联建委员会），全程参与范围确定、拆旧、出资、建设、分配、销售、确权全过程。对有疑问、争议的问题集体决策，在求同存异基础上，共同推进，创新形成旧城改造生力军。目前在四川局部地区探索试点，已经初见成效，待成熟之余，寄希望走出一条旧城改造“破旧”之路。
制度改革内生动力，彻底解放思想为群众办实事，办好事。这样不但可以解决群众人居环境，在为地方政府化解矛盾和减负的同时提升城市形象，而且确确实实推动城乡一体化进程，让改革开放的春风真正吹遍神州大地、大江南北。地方政府一定要在发展区域经济的基础上多办利民之实事、多解民生之难事，兜牢民生之底线，让人民群众获得真正意义上的“获得感”、“幸福感”、“安全感”。
在国家加大改革力度和制度创新，特别是在政策支持、松绑创新的基础上，各级地方政府和广大干部群众一定会“撸起袖子加油干”，一定能不懈努力，解放思想，创新思维，彻彻底底贯彻“围绕中心服务大局”，时时刻刻按照“不忘初心、牢记使命”主题教育活动精神，把握主题教育活动的总要求，把根本任务、具体目标落实到实处，注重实际见效果，解决实质问题，实现保障国家粮食安全，落实耕地保护目标特别是永久基本农田保护目标，实现建设生态中国、长江大保护、绿水青山就是金山银山宏伟目标，实现促进地方经济快速健康发展，实现为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴之己任，实现伟大中国梦，实现我们的终极目标：带领中国人民和中华民族高举新时代伟大旗帜，大踏步迈进共产主义社会……
自然资源管理工作是一项技术性的系统工程，不但事关地方经济发展，而且涉及广大人民群众合法权益与国家利益的博弈，是目前非常敏感的部门之一，社会各界、新闻媒介关注度比较高，只有把工作做好做细，自然资源系统干部职工只要把心思和精力集中到干事创业上，落实到解决实际问题上，体现在促进科学发展、跨越发展上，那么，我们的自然资源管理工作必将迈上一个更高的台阶。
参考文献：
[1] 《中华人民共和国土地管理法》
[2] 《土地利用年度计划管理办法》（自然资源部令第37号）
[3] 《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）
[4] 《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）