沂南县自然资源和规划局 山东沂南 276300
摘要：近年来，社会发展迅速，房地产价格持续快速上涨的抑制向来受到我国政府重视，城市土地储备经营制度便具备一定程度的调控作用。基于此，本文将简单分析城市土地储备经营制度对房地产市场的调控作用，并深入探讨基于房地产市场调控的城市土地储备经营制度优化策略，希望研究内容能够给相关部门、人员以启发。
关键词：城市土地储备；经营制度；房地产市场；调控作用
引言
土地储备是我国土地管理制度中不可或缺的重要组成环节，在几十年的实践和发展过程中，土地储备已经成为了调动和规范土地市场、优化国土空间和土地节约利用的重要工具，对于城市建设和发展有着不可忽视的重要影响。但是，由于不同地区的政府债务压力逐渐提升，宏观经济发展给这项工作带来的影响也更为深远，以银行业金融机构贷款为主的土地储备资金模式已经难以得到有效发展。
1城市土地储备经营制度对房地产市场的调控作用
1.1基本作用
具体落实的城市土地利用规划即为城市土地经营，而通过建立土地储备经营制度，土地一级市场便能够由城市政府完全垄断。在制度支持下，储备机构可实现土地集中，通过征、购、换、转、收等方式经过开发后进入储备库或直接储备，储备机构即可基于土地供应计划出租和出让土地。在城市土地储备经营制度下，灰色土地一级市场能够被垄断的一级市场根除，土地有形市场的建设基础可顺利夯实。在经营性用地的挂牌、拍卖、招标等出租及出让过程中，城市土地储备经营制度能最大限度减少个人因素在一级市场交易中的作用，“寻租”行为的避免、交易的公正和公平保障均可顺利实现。深入分析可以发现，城市土地储备经营制度能够使城市政府真正控制土地资源这一房地产开发的源头，其对房地产市场的调控能力也能够由此大幅提升，这种中观调控可较好体现城市政府的主导作用发挥，土地供应总量控制的实现、市场异常波动的针对性应对、城市与房地产行业的协调发展均可获得制度的支持。
1.2经营城市与土地储备的关系
我国城市土地属于国家所有，政府享有在法律规定范围内占有、使用、收益和处置土地的权利。但很长一段时间以来，我国城市存量土地几乎掌握在使用者手中，政府事实上失去了对城市存量土地的控制，土地市场比较混乱，并带来一些弊端。
如：其一，城市规划难以实施。由于政府未能垄断土地一级市场，城市的建设开发很大程度上按照开发商的意图来实施，结果往往会与城市规划发生冲突，不仅使规划的旧城成片改造、综合开发的设想难以实现，而且这种无序的开发效果也不理想。建设搞了不少，城市整体面貌却改变不大，并对进一步改造增加了难度。其二，国有资产大量流失。由拥有存量土地的企业自行招商，主动方往往是开发商。使许多土地交易价格偏低，甚至搞暗想操作，滋生腐败；土地市场无序也造成存量土地流转的不合理，部分开发商趁机炒卖地皮，导致国有资产的大量流失。其三，存量土地难以总体全面开发。由于存量土地未实行统购统销，没有统一的开发规划和计划，使一部分开发前景不理想或开发难度大的地块无人问津、长期闲置，也使一些想通过盘活存量土地解困的企业难以落实脱困措施。
1.3对房地产供给结构的调控作用
房地产供给结构可细分为物业结构和区位结构。城市土地利用的规划布局直接影响房地产供给的区位结构，如城市边缘区成为城市发展的重要方向，郊区将成为房地产开发的重点，郊区的房地产供给量也会随之增大，这是由于城市政府会扩大郊区的土地出让量较大。如城市处于城市化前期阶段且主要走集约型发展道路，城市中心区的再开发力度会出现一定增加，通过收购、拆迁、平整、出让等程序，城市储备经营机构可提供城市中心区的土地满足开发需要，此时城市中心区的房地产供给量会大幅增加，房地产供给结构自然会因此受到直接影响；而从物业结构入手进行分析可以发现，在城市功能分区用地面积由城市规划部门确定后，房地产供给物业结构也会随之基本确定，这是由于不同功能区存在显著不同的物业形态。如商业区以写字楼及商铺为主、工业区以仓库及厂房为主、居住区以住宅为主。
结合实际调研可以发现，住宅用地面积比例过小、工业用地比例过大的问题广泛存在于各地城市，这种情况下应关注城市住宅用地的储备出让量加大，城市住宅的供应量可由此增加。此外，还应关注同一物业的细分，如普通住宅与高档住宅，以及小户型住宅、中等户型住宅、大户型住宅，这一细分可深入分析大户型住宅、高档住宅供给量过大等类似问题，为针对性控制这类住宅的开发供应量，城市政府可从减少土地出让方面入手。
2优化措施分析
2.1提高对土地储备档案信息化建设重要性的认识
土地资源合理开发利用的前提条件是实现各类土地资源档案的管理。因此，各部门要对土地储备的档案管理工作予以重视，加大宣传力度，强化档案管理的信息化建设意识。土地管理部门的相关负责人要将档案管理工作纳入部门日常工作的范畴中，建立起年度考核制度及相应的奖惩机制，创造出良好的档案管理氛围，提高档案管理人员的工作责任心。
2.2完善土地储备档案管理制度
土地档案的管理政策性较强，需要政府部门给予重视，结合土地储备档案管理中收集、整理、应用、补充等工作中的实际需求，制定出可行性较强的管理制度。此种制度不仅包括档案的归档、储存等方面，还要涉及档案管理的保密机制方面。对于档案管理人员，要在其职责范围内量化档案管理工作，建立起严格、有效的考核机制，加强监管，提高档案管理的效率。
2.3建立高素质的档案管理队伍
高素质的土地档案信息化管理人员队伍是有效开展档案信息化管理工作的重要前提，因而一方面要加大对现有档案管理人员的培训，提高其信息化管理档案的水平，另一方面要积极引进人才，采取现代化管理模式，建立起专业素质过硬的档案信息化管理队伍。对于当前档案管理队伍中有很多年龄偏大、对档案管理信息化技术接受难度较大的人群，要结合其实际的计算机水平，采取多种方式分层次地开展计算机及相关软件的培训，逐渐提高其水平，减少一些档案管理人员因接受能力有限而对信息化产生的排斥心理。此外，要积极创造机会，让档案管理人员之间就信息化管理方面开展沟通交流，互相指导学习，逐步推进土地储备档案管理的信息化进程。
2.4加强对地方政府管理责任的落实，强化地方之间的协调合作
在土地储备工作开展中，应该保证严格对土地储备债券命名方式进行统一要求，对于没能严格执行或是违反法律法规的行为问题，需要及时上报到财政部门和国土资源部门，通过此种形式有效提升工作质量和有效性。在此种工作过程中，地方政府、国家财政部门和土地储备监管机构也要在工作中充分发挥自身监督和管理责任，强化对中央和地方国土资源部门的直接监控，同时，确保地方政府在工作中能和相关部门进行密实合作，只有在实际工作中积极发挥地方政府和部门监管职责，才能为后续土地储备工作的顺利开展待定良好基础。
结语
综上所述，城市土地储备经营制度可有效调控房地产市场。在此基础上，本文涉及的健全相关法律法规等内容，则直观展示了城市土地储备经营制度的应用和优化路径。为更好地发挥制度作用，城市政府在相关方面的权责对等也需要得到重视。
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