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摘要：加强旅游安全监管责任，是国内旅游立法的趋势。此前的旅游安全事故责任认定中，大部分关注的是主体责任，主要是处罚游客、景区以及景区内的旅游经营者，很少涉及监管责任。但近几年，出现了多起旅游安全事故引发行业监管人员判刑事件，引发了各级旅游行业主管部门的震动，也成为旅游安全行业的关注热点。本文对旅游安全监管责任边界和风险防范对策进行探讨。
关键词：旅游安全；行业监管；风险防范
1旅游安全责任体系划分
常规的安全生产责任体系包括:主体责任、监管责任和属地责任。旅游行业因为景区的归属，比一般的三大类责任体系要多出一个责任主体，就是旅游景区归属的上级行政主管单位，其负有主要监管责任。旅游安全生产责任体系:
1.1主体责任
旅游安全生产主体责任，自然属于旅游经营者。例如，旅行社、景区(点)、星级饭店等。
1.2行业监管责任
旅游安全监管，具体职责要看监管内容，除了旅游行政部门，还要包括安全生产综合监管、特种设备、卫生、交通、公安等。例如:摩天轮、缆车、电瓶车等危险特种设备由质监部门管理，旅行社车辆由旅游部门主管，而景区车辆和租用车辆以及交通则由公安交通部门管理。
1.3属地监管责任
是最后的落地，即各种法律法规中规定的“县级及以上人民政府”，当责任划分不清时，县政府就是最后的责任兜底。
1.4主要监管责任
景区责任体系中多出的“主要监管责任”则是因为国内景区管理归属，存在林业、水利、建设、国土、农业、海洋等多种行政主体。例如，风景名胜区就是由建设部门主管，相关的安全监管职责也由建设部门来承担;三峡水利风景区则由水利部门主管;各地的市属公园大多由林业园林系统的公园管理中心进行统一管理;旅游行政管理部门对于景区的安全监管职责则基本是行业标准、安全指导和统计工作。此外，旅游经营者的定义也很广泛，以旅行社为核心涉及吃住行游购娱六大环节。但旅游行政部门主管的对象是指旅行社，此外还包括地方性法规规定旅游主管部门负有行业监管职责的景区和饭店等单位，其他相当部分的旅游相关主体都不是旅游行政部门能监管的。
2旅游行业主管部门安全监管职责边界和风险防范对策
旅游行业相对工业等行业来说还是个新兴行业，加上处在行政体制大调整的背景下，旅游行业加速发展，这都给旅游行业主管部门的安全监管带来了新的问题，导致责任边界不清晰。郑向敏提出新常态旅游发展具有六大时代特征，即新数据、新技术、新休闲、新交通、新媒体、新游客，说明了大数据、个性化休闲化体验式、自驾驴友、舆情危机、散客化等新旅游发展趋势，又提出了全域旅游发展中带来了空间域、时间域、产业域、交通域、要素域、功能域、价值域、体验域、管理域等“域变”，全域旅游的“域变”给旅游目的地呆了社会性的安全问题和新的安全治理需求。因此需要从加强行业监管、明确责任划分、确定具体工作等几个方面入手。
2.1“管行业必须管安全”
国务院提出了的三个必须，即“管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全”，其中第一条就对政府部门提出了要求。旅游行政部门责无旁贷，必须对旅游行业的安全生产工作进行监管。
在事故调查和责任追究中也有相应的原则:
(1)管了，出事，责任稍小;(2)不管，出事，罪加一等。按照事故责任基本原则，责任追究尺度一般是:一般事故，县一级负责处置，旅游局副科长给警告;较大事故3－9人，副镇长、旅游局科长给警告，分管县领导给予记过;10－29人，要看影响，可能涉及分管副市长;30人及以上，则需要涉及更高级的行政首长。生产经营单位发生生产安全事故，经调查确定为责任事故的，除了追究事故单位的责任，还要查明对安全生产的有关事项负有审查批准和监督职责的行政部门的责任，对有失职、渎职行为的，依照安全生产法的规定追究法律责任，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。
2.2主管旅行社，指导AA级景区和星级饭店
旅行社涉及两类:(1)组团社，接单往外发送，以及地接社，即目的地接待旅游。旅行社是旅游行政部门可以直接管辖的单位，相关的营业资格也需要旅游行政审批，因此，该类企业的安全责无旁贷需要监督管理。(2)风景区，在考虑风景区归属单位的基础上，旅游局要履行风险预警提示和告知责任。如果相关的风险预警提示个告知工作做到位，即使发生游客自发危险行为，如穿越明令禁止的区域或从山顶往下跳等突发行为导致的伤亡事件，旅游安全监管的责任也经得起法律的推敲。最大承载量。2005年，旅游主管部门发布了最大承载量行业标准，在所有3A及以上景区进行强制推行。标准归口旅游部门，但是相关的核定等工作还需要考虑景取归属以及地方政府的规定。
2.3守住安全监管底线，拉清单做台账
首先，要合规，做监管清单、公示清单。合规是企业生产经营的底线，也是政府依法行政的底线。有所为，有所不为，坚持不要乱作为，否则会影响正常作为的效果。要在旅游部门三定职责中体现这些清单，明确管辖范围，为职责划定边界。实际责任认定时，国家法律相对比较笼统，在景区监管这块也存在多头管理情况，因此，景区当地的旅游安全管理规定以及旅游主管部门的法定职责就尤为关键。其次，做好“台账”。该做的必须存;留下痕迹，确保事故调查时有资料。以往的判例中出现检查缺乏记录和结论，导致的原因可能是记录不全、责任心不足、整理文档不及时，也可能是检查经验不足或者根本就没检查。需要强化检查机制和技术支撑，利用已有的网络技术和多媒体技术，提醒检查项，提供检查标准，并及时留存检查记录。还要加强安全条件地方标准建设，根据景区类型分别设定安全条件，将景区安全条件向经营者和社会开放，多方共用一个安全条件台账，明确经营者的主体责任，同时也明确政府起检查审核监管责任。例如，境外游责任主要是风险告知和事故报告。要对旅客信息进行登记，具体由国家旅游局信息平台负责信息管理，要把旅游的信息录全，涉及动乱、自然灾害时可以及时风险提示。此外是事故报告，出现安全事故后，以外事部门处理为主，旅游部门配合处理，提供游客信息(包括保险信息)。境内游，旅行社属于公司企业，一般很少涉及生产安全事故，事故主要涉及旅游车辆和景区。其中旅游车辆又分为自己车、租车两类。自己车包括旅行社、景区车辆两类，其中旅行社车辆归旅游部门监管，景区车辆则属于特种设备，归质监管。租车则由交通管理部门负责安全监管，对人、车技术进行监管。景区安全主要监管内容，要指导景区加强安全生产责任体系，宣传安全生产知识，统计安全生产事故，也要视景区归属负担一部分综合治理联合检查任务。自然灾害处置，目前已经划入应急管理部门，但是旅游主管部门仍然有一个责任，就是在旅游系统进行预警告知。旅行社常出现的问题就是未告知风险，导致旅游安全事故就会成为责任事故。
结束语
旅游安全涉及环节众多，具体案例的因素很复杂，场景差别太大，不可能预先把各种场景中的各部门的监管责任分的很清楚。那就要求各行业主管部门要成立相应的安全分管机构，建立相应技术标准规范，在评星、评级中明确安全条件。最近国家发布行政改革指导意见，要加强和规范事中事后监管，由审批制向备案制转变，加强法制建设，这都给下一步的旅游安全监管提供了思路。
参考文献：
［1］曹春宇．滨海休闲体育旅游事故责任认定与解决方式［J］．体育科学研究，2008(04):17－19．
［2］汪芳．从池州平天湖看水上风景旅游区的安全监管问题［J］．中国水运，2015(08):32－33．