摘要：划拨土地使用权补办出让手续是土地管理的一项行政审批事项，与群众利益密切相关，其核心问题是地价评估。基于此，本篇文章对划拨土地使用权补办出让评估的完善进行研究，以供参考。
关键词：划拨土地；使用权；补办出让评估
引言
当前，《协议出让国有土地使用权规范》《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》《划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见（试行）》等文件，分别对划拨土地使用权办出让在改变土地使用条件和不改变使用条件下补缴出让金核定方法划拨国有建设用地使用权评估的技术方法规范做出了明确规定。
一、划拨土地使用权制度实行中存在的问题
（一）地方政府的规范性文件与实际管理不匹配
文件规定对所有国有划拨土地上的房屋进行规范管理，对合法出租、转让、合作、入股等统一收取土地收益金；而在实际管理中，只关注国有企业、医院、学校、体育场等的管理，严格、规范收取其土地和房屋资产收益，而把划拨土地上大量的政府机关房产、政府或单位管辖的直管公房、自管公房排除在外，任其租赁经营，或出租他人，或改变土地用途，赚取巨额收益，有的甚至连起码的政策性租金或经营性协议租金都收不上来，致使大量国有土地及其上房屋资产收益流失。
（二）单位和个人利益与政策规定相矛盾
在一些城市，一旦单位或个人获得国有划拨土地上的房产，便把国家和地方政府有关国有划拨土地及其上房屋的政策法规置于脑后，而将单位或个体利益放在首位。主要问题如下：其一，大城市、经济比较发达的城市对于国有划拨土地及其上房屋的收益管理较为规范，而一些经济欠发达城市对国有划拨土地及其上房屋的收益管理不够规范，制度不太健全，加之人力有限，相关工作自由裁量权弹性较大。其二，对于历史上形成的划拨土地上建设的房屋，一旦遇到城市更新改造需动拆迁时，一些单位或个人往往索要巨额补偿，而拥有国有划拨土地及其上房屋所有权的国家，所获补偿却甚少。其三，一些个人将国有划拨土地上建设的沿街住宅“住改商”，或自行经营，或出租，本应按一定比例按月向有关部门缴纳收益，但房主不仅不缴纳，甚至连正常的租金也往往拒缴或拖延，致使国有划拨土地上的房屋出租收益流失较大。
二、改革划拨土地相关的处理方式
（一）存量经营性划拨土地的处置方式
国企的存量土地划拨，是行政划拨、无偿交予企业的土地划拨方式，行政划拨当中很多土地都是经营性用地。这些土地不具备公益的性质，也不承担社会保障功能，所以应该将其推向市场，让市场消灭企业的经营性划拨土地，然后解决划拨人所有权虚位的问题，就可以避免土地使用率低下的问题，也可以改变土地划拨的乱用现象。
（二）重视划拨土地使用权回收的制度
要在兼顾土地使用者的权利的基础上，对回收制度有明确的规定。如果企业的土地符合回收的情况，就在法定的收回程序基础上进行补偿之后予以收回，收回土地是法定的土地管理机关执行的。回收制度明确规定，企业因为解散、破产等原因而停止使用土地的，政府可以按照规定将土地使用权予以出让，出让的时候从划拨土地的类别进行分析考量。存量经营性划拨土地是企业无偿获得的，不需进行资金赔付就可以照常收回。增量经营性划拨土地是企业持支付证明使用且土地是自有的，比如拆迁补偿和开发建设，那么在进行回收的时候，要对企业的解散、撤销和破产情况进行清算，予以相应的赔偿。
（三）加强对划拨土地的跟踪监督
这里的土地还是指公益性的划拨土地。
国土划拨意见明确指出，企业因为改制或者转让土地不符合划拨用地目录相关规定的，就要对取得的划拨土地进行有偿使用，但是这项规定仍然十分模糊。因此，要在平时的工作中加强对土地用途的实施监督，要从细节入手，将事实上已经改变的公益性土地进行强制的出让并且乱用土地、以土地谋私的企业加入黑名单，让与此类情况相关的检查监督价值健全，保证土地动态监控机制的贯彻落实。
三、补办出让评估的技术探讨
（一）土地取得费的选取
划拨土地使用权为工业用地且位于城市建成区内的，由于区域平均取得成本较高，加之当前大部分地区工业出让价格为政府控制价，导致土地取得成本高于出让土地使用权价格。有些地区在评估时采取异地置换的思路，选取城市建成区外条件相似的地块进行评估，通过系数修正得到待估对象的价格。但笔者认为，这种思路不尽合理，因为一方面合理的修正系数较难确定；另一方面显然违背了土地价格水平由同一供需圈内具有相同性质的替代性土地的价格所决定的原则。针对这种情况，笔者认为可分类施策：方法一，在评估技术路线上，划拨土地使用权评估须采用两种方法，除使用成本法评估外还须选择另一种方法，最终按照两种方法评估出的价格加权平均值得到评估价格，权重系数选取时可参考当前市场情况；方法二，资料调查时可通过调查土地二级市场工业用地转让案例作为参考，评估地块在非政府控制情况下的客观价值。
（二）土地增值收益测算
划拨土地使用权评估无论是使用成本逼近法还是剩余法，都需要计算土地增值收益。通过测算地块所在周边区域、相同用途的平均土地增值收益率，进而求取具体宗地的土地增值收益。土地增值收益率的确定可按数理统计要求，选择案例和技术路线测算。成本逼近法计算的是土地使用者对土地增值收益的贡献部分，剩余法计算的是国家对土地增值收益的贡献部分。其中：土地使用者对土地增值收益贡献=平均土地增值收益率×待估宗地土地增值收益。
（三）完善评估报告备案审查制度
2009年原国土资源部办公厅下发了《关于完善企业改制土地估价报告备案有关事宜的通知》，明确要求企业改制上报备案的土地估价报告必须同时包含划拨土地使用权价格和出让土地使用权价格，只上报一种评估价格的，不再受理，不予备案。但该通知却未对其他形式的划拨补办出让备案做严格要求，致使价格评估技术路线不规范的问题长期存在。建议尽快出台相关规定，建立严格的报告备案审查制度，提高地方政府和评估机构的评估规范意识。
（四）整合审计方法，注重有机结合
在审计实施阶段，通过审阅法审阅区县政府办公室、自然资源主管部门等相关职能部门的会议纪要，以及区县土地资源管理的内部政策文件。依据调查了解掌握的基本情况和薄弱环节，清理各类地块运作的卷宗，同时重点关注存在疑点的地块，详细审查规划、计划、农转用、储备开发、出让等报批程序和批准文件，以及出让地块的评估、底价的确定、出让程序、合同签订及履行等文件资料。对划拨地块对照划拨目录以及相关文件，重点查阅规划、计划立项等报批文件，以及用地性质和项目实际用途；对闲置地块注重审查土地闲置时间并分析原因，同时依据相关规定，针对不同的供地性质，划分土地闲置的责任及土地闲置未予以及时处理的责任。
结束语
总而言之：划拨土地处置其实是社会统一市场经济发展的必然。为了能够更好的保障划拨土地的发展和进步，需要进一步对我国划拨土地使用制度以及相关的监督机制进行完善。尤其在自由支配权上要非常明确，这样才能符合我国划拨土地改革的方向，这也是后续土地使用制度改革的方向。
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