摘要：为实现我国经济的整体发展，缩小贫富差距，我国已经开始美丽乡村建设，并已进入实施阶段。然而，从一些资料文献中可以看出，由于各干扰因素的作用，村庄规划中公众参与的可操作性和有效性还有待提升。因此，研究村庄规划中公众参与有效实施的措施，具有一定的现实意义。
关键词：国土空间规划体系；村庄规划；公众参与
引言
据估计，在我国已完成编制的村庄规划中，规划质量较好、真正有效实施的不足10%。村庄规划作为公共政策、决策，能否得到顺利实施并取得良好的效果，首先取决于其编制的合理性，属技术问题；其次取决于编制和实施过程中多方合作的广度与深度，以及财力、物力、人力的协调程度，属人员问题。后者涉及公众参与，而其中村民参与又是重要组成部分，目前规划行业人员也从各地实践经验中达成了应坚持以村民为主体、多方共建、多专业协同的基本共识。然而在多数地区，村庄规划建设仍呈现出外部力量投入巨大，但当地村民却以漠视甚至抗拒的态度应对的现象，给规划实施的执行带来了一定阻碍。
1村庄规划中公众参与中存在的问题
1.1政府层面“公”的要素及问题
新版《北京市城乡规划条例》提出了乡镇政府作为组织编制村庄规划的法定主体，但由于村庄规划技术性过强、乡镇专业人才缺失加之环保督查、拆违等专项工作任务过重，往往这些重要工作都是乡镇内部一个科室负责，镇政府内部协调机制是否通畅显得尤为重要。而村庄规划作为一个面向实施性的综合性法定规划，作为北京市国土空间规划体系中落实各项空间管控、建设用地减量与产业发展引导的“多规合一”实施环节，除区级规划自然资源主管部门以外同样需要区级园林、水务、文化旅游、生态环境、城市管理、卫生健康等各行业主管部门在规划编制的过程中加强指导。现阶段部门内部与部门之间不同程度上都存在着缺乏协调统筹、衔接不畅的问题，容易造成走规划与建设脱节的老路。如村庄规划中既要落实水务部门关于河道蓝线的划定方案（蓝线范围内为禁止建设区），又要将其蓝线内已经建设完成的污水处理设施体现在建设用地范围之内，由于部门内部科室没有形成统一意见，导致规划编制团队进退两难。又如某个村庄内部有区级文保单位，但刚刚机构改革成立的文化和旅游部门回复的意见仅仅关注旅游设施而缺少文物保护方面的重要意见。导致规划成果的科学性与合理性受到一定的影响。
1.2社会层面“众”的要素及问题
为畅通多元主体参与村庄规划渠道，努力画出最大的同心圆，近年来北京市规划自然资源委出台建立驻村编规划工作台账制度，通过明确规划编制团队驻村调研时间、沟通次数与座谈形式等细化要求，促使规划师在规划编制的过程中能更多的聆听村民和村集体的诉求、了解掌握一手资料。目前北京市正在如火如荼推行的责任规划师制度也是寻求增加专业力量协助各镇级政府开展规划宣传与审核指导等技术工作，但由于村民的主人翁意识没有被激活、驻村村企的发展诉求没有得到重视，有集体意识的村民也只能在规划成果编制完成后在公示栏看着完全看不懂的规划图纸而不知所措。
2国土空间规划体系下的村庄规划中公众参与有效实施
2.1完善相应的法律制度
在不违背相应政策法规的情况下，制定并强化相应的规章制度：其一，应以公众参与内容为基点，以建设美丽村庄为方向，同时结合现有的法律体系和村庄规划开展的实际情况，制定相应的方法、程序、形式等，让公众参与有法可依。其二，在原有规章制度的基础上，进行相应的强化，并依据公众参与的实际情况，细化其中的宏观内容,进而为相应的部门机构和社会大众指明参与的方向。其三，制定相应的法律制度反馈机制，要以保护村庄居民实际利益为基点，以建设更加完善的法律制度为出发点，第一时间将发现的法律漏洞问题进行相应的完善，进而保障公众参与的合法权益。
其四，制定相应的监督法规，其主要是监督相应的部门机构，对公众参与采取的态度及开展的情况，并督促其积极将社会公众纳入村庄规划中来。在以上相应措施的作用下，不仅能完善我国在村庄规划中相应的法律制度，进一步推动村庄规划的进程，还能为社会大众参与村庄规划提供更加有效、有度、有力的保障机制，进而满足农村居民的实际需求。
2.2转变参与观念，转被动为主动
应强化公共参与的参与能力，让其主动参与村庄规划。村民是公众参与的核心，在村庄发展中应扮演决策者、执行者和监督者的角色，要使村民变被动参与为主动参与。第一，需要对村民进行专业知识的系统培训，使他们有能力参与。能对设计方案提出建设性意见，村民才有兴趣参与，才能提高参与的效率。第二，要提高公众的参与意识。村民是村庄的主人，村庄的建设发展与他们息息相关。村民应认识到参与权、知情权和决策权是法律赋予的正当权利，而不是政府部门的“施舍”或一种“形式”，应以主人翁的姿态投入村庄建设中，变被动参与为主动参与。
2.3村庄规划类型应因地施策、循序渐进
要想在基础薄弱的村庄实施自主经营的产业发展是极为困难的，多数村庄的规划仍处在基础设施建设、人居环境提升的阶段，村民往往更关注他们最迫切需要的事物，因此有许多设施都需要政府优先提供。此外，任何类型的村庄规划在实施初期都离不开外部“输血式”的援助，但实施成功的标准在于外援逐渐脱离后，村民能够自主维持推进原有的工作，因此初期“输血”的方式需要研判。
2.4加强村民技能培训及小农意识现代化改造
一般的能力、技术问题，尚可通过培训等方式在短期内提升，而根深蒂固的小农意识则需要更长的时间及更强的外部力量去扭转。不少社会学学者指出，改造小农意识的核心途径是让小农走向合作化，参与市场经济，但与之矛盾的是，现实中的农民合作组织大多以不欢而散收尾，根本原因是组织中的农民为各自的眼前小利而随时破坏他们最初亲自参与设定的“游戏规则”，因此如何让农民对亲自参与设定的合作规则自觉地尊重、服从，是破解矛盾的关键。
2.5建立反馈机制和效果评价机制
首先，应建立相应的信息交流平台，如座谈会、听证会、网络信息平台等。其次，明确这些平台的责任义务，例如，将某次座谈会或听证会中开展的过程记录下来，发布在网络平台中，不仅可以增加村庄规划工作的透明度，还可以让更多的社会公众通过网络的方式，参与到村庄规划中来。其次，建立相应的反馈机制，在村庄规划中，根据村民的反馈意见，不断调整规划目标、方案和下个阶段公众参与的进程，同时为以后公众参与提供教训和经验。最后，构建效果评价机制，其主要是指通过评价体系的建立，评价村庄规划中公众参与的效率、效果。信息公开机制、反馈机制和效果评价机制的建立可以为公众参与有效、持续地进行奠定基础。
结语
由于乡村规划建设的公众参与涉及内容较广，且还在起步阶段，具有一定的系统性。因此，为让公众参与更好地进行，拥有更高的实施性，不仅要优化相应的制度法规，还应从政府观念、公众意识、规划定位等角度出发，进行相应的优化，进而提升公众参与的有效实施性。
参考文献
[1]陈赟.福州市晋安区公众参与美丽乡村建设的研究[D].福州:福建农林大学,2018.
[2]丁奇，刘文杰．改革机制、创新方法，努力提高村庄规划的实用性对《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》的部分解读[J]．广西城镇建设，2016（05）：36-41．
[3]姚凌.美丽乡村构建的公众参与机制与传播研究[J].北方文学(下旬),2017(6):168+170.