摘要:本文分析了城市总体规划与土地利用总体规划之间的关系，初步梳理了城市总体规划与土地利用总体规划之间存在的差异以及城市总体规划与土地利用总体规划协调的重要性和基础。最后以城市总体规划与土地利用总体规划之间存在的问题为切入点，强调了城市总体规划与土地利用总体规划协调的重要性，并提出相关建议。
关键词:城市总体规划、土地利用总体规划、协调性
在中国特色社会主义经济快速发展过程中，城市化进程日益加速。随着人口规模显著地扩大和增加，城市用地规模也将持续增加，土地资源的供需矛盾难以避免。为了加强可持续发展，在城市规划的过程中我们必须要辩证地看待城市总体规划与土地利用总体规划的关系，使城市总体规划与土地利用总体规划形成良性的互动。
一、两种规划的关系
城市总体规划和土地利用总体规划都是国土空间规划的重要组成部分，城市总体规划和土地利用总体规划都是经法律授权编制的规划，也都是中长期规划。城市总体规划侧重于城市地区的经济指标，因此主要是对城市地区的用地类型进行规划，并在此基础上确定城市的发展规模以及发展性质；而土地利用总体规划更强调土地的利用效率和产出效率，所以主要是针对耕地资源以及建设用地的规划。
目前，针对城市总体规划我国制定了《中华人民共和国城乡规划法》，针对土地利用总体规划我国制定了《中华人民共和国土地管理法》，这两个法律在法律上的地位属于所谓的平行法律关系[1]。城市总体规划应该与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划中的建设用地规模也不得超过土地利用总体规划确定的城市建设用地规模。
二、两种规划协调问题
(一)两种规划的规划范围不同
城市总体规划侧重调整的是城市居民点之间的相互关系，因此并不是一个覆盖全部国土面积的规划；而土地利用总体规划则根据国民经济和社会发展对土地资源的需求以及综合考虑当地的自然、经济、社会等条件，对一定区域范围内全部的土地利用所作的长期性的、战略性的总体部署和安排。但是在合理利用各种国土资源、促进经济社会和环境的全面协调可持续发展等诸多规划的目标方面，城市总体规划与土地利用总体规划是一致的。《城镇体系规划编制审批办法》明确地说明了市县级人民政府主管部门所在地的行政区域城市总体规划，应同相应区域的国民经济和社会发展长远计划、国土规划区域规划及上一层次的城镇体系规划相协调[2]。
(二)两种规划思想不同
土地利用总体规划以土地利用为核心内容，着重处理建设用地与农用地的关系，主要目标是为了保护基本农田和耕地等土地资源，强调从宏观层面对土地资源及土地资源的利用进行功能划分以及控制，并最终为土地用途管制提供依据。与此不同的是，城市总体规划则是从城市各项建设的空间布局来进行思考，侧重对规划区内的建设土地和空间资源的合理利用，引导控制建设项目的空间布局以及建设活动的有序进行，最终核心是确保规划区内各项用地的科学合理使用。城市总体规划确定的经济社会发展目标和空间布局等内容，为土地利用总体规划提供了宏观依据。而城市总体规划的编制，也应当与土地利用总体规划相对接。
(三)人口统计不一致
人口预测是土地利用规划中的首要工作。因为它既是规划的目标，同时也是得以确定土地利用规划用地布局的前提及依据。若是人口规模预测偏大，则会导致用地规模也偏大，势必造成土地资源的低效利用与浪费；若是人口规模预测偏小，则会造成用地紧张，可能阻碍地区社会经济健康发展。
在编制土地利用总体规划过程中，作为基础数据，人口数据和土地利用数据是同等重要的。土地利用总体规划的人口现状数据来源于各地统计局所公布的统计数据以及公安局和计生委的调查数据。在计算机械增长率时，采用公安局提供的资料；在计算人口自然增长率时，则采用计生委提供的资料。在人口统计方面，土地利用总体规划统计的仅仅是城市驻地户籍人口。而依照《城乡规划法》和建设部建办规函［1996］140号文件要求，在研究确定城市用地规模、设施能力和环境容量时，要以实际居住在城市内的居住人口作为计算口径。城市总体规划统计的人口数据主要由以下三部分所组成：现状和规划建成区范围内的非农业户籍人口；现状和规划建成区范围内的农业户籍人口；现状和规划建成区内的居住一年以上的暂住人口。因此，从计算城市的人口利用规模的统计学角度来看，城市总体规划与土地利用总体规划之间可能存在一定的联系和差异。城市总体规划依据人口数据来确定规划建设用地指标以及预测城市用地规模，与土地利用总体规划可能存在较大的差异，必须要加强土地规划人口数据和城市规划人口数量的衔接，进一步来提高人口预测的科学性。
三、重要性和基本思想
(一)协调两种规划的重要性
城市总体规划和土地利用总体规划对于城市的健康有序和社会可持续发展都具有重大的影响，这两者都是土地利用规划中重要内容的一部分[3]。土地利用总体规划为我国城市的土地利用提供了坚实的基础，但同时对于城市的建设和商业用地的影响能力有限。城市总体规划和土地利用总体规划以近年来我国的国民经济和社会发展规划等实施情况为主要研究基础，对我国城市土地的利用和布局进行了研究和分析，提高了土地利用资源的分配和综合利用的科学合理性，提高了土地资源的利用率。
(二)基本思想
两规的协调必须充分符合以下的原则:一是坚持“因地制宜”的一致性原则。由于每个城市和地区的各项规划和城市经济发展现状及其特征都存在很大的差异，因此在制定城市总体规划和土地利用总体规划时有必要全面地分析城市的各项规划内容和目标及其基本特征。在城市总体规划和土地利用总体规划的内容、阶段、计划等方面的协调过程中，有必要进一步实施因地制宜的一致性原则，充分要考虑如何实现城市总体规划和土地利用总体规划内容和目标的基本一致性。这两个规划侧重点不同，但目的仍然是在充分节约城市土地利用资源的基础上同时实现城市土地利用资源的合理和可持续利用。坚持各项规划和资源的一致性基本原则，可以为城市和经济的合理和可持续稳定健康发展，打下良好基础。
二是规划期限的协调应该坚持一致性的原则。市县级土地利用总体规划的期限与国民经济和社会发展长期规划的期限是相适应的，一般为10年或15年，而城市总体规划的期限则一般为20年。城市总体规划和土地利用总体规划的基期年也不尽相同，也就是说城市总体规划和总体土地利用规划往往在准备就绪时并不同步，所以确保规划基期的一致性很难。最后来看，在规划层面上就应该提前具有一致性原则，就规划级别而言，两者之间存在明显差异，并且由于规划级别不同，因此规划内容的处理方式和规划深度也存在明显差异[4]。
结语:城市总体规划和土地利用总体规划虽然各有体系，但它们之间有着密切的联系。通过建立协调和联系平台，提高城市总体规划和土地利用总体规划在城市土地面积及城市人口计算和统计方面的一致性，实现两规之间的有效协调，使两规能更好地服务中国的社会经济发展需要。
参考文献：
[1]黄康，戴文远，黄万里，欧惠，胡秋凤.城市快速扩张下的土地储备潜力评价与布局研究——以福建宁德主城区为例[J].地域研究与开发，2020，39(2):137-142.
[2]周广宇，赵鹏，崔诺.国土空间规划背景下的生态空间协调[J].建设科技，2020(9):78-81.
[3]黄洪波.城市总体规划与土地利用总体规划协调问题关键要素探究[J].智能城市，2018，4(24):98-99.
[4]王德强.城市总体规划与土地利用总体规划衔接方法研究[J].建材发展导向，2018，16(6):36-36.