摘要：控制性详细规划（以下简称控规）是我国规划体系中的重要组成部分；是城市规划管理承上启下的主要操作平台，将总体规划宏观的管理要求转化为具体的地块建设管理指标，使规划编制与规划管理及城市土地开发建设相衔接；是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据，其重要程度不言而喻。本文通过以吉首市控规编制为例，分析传统控规编制存在的问题，对国土空间规划体系下控规编制方法进行了探索。
关键词：国土空间规划体系；控制性详细规划；控规编制方法
引言
控制性详细规划是目前实施力度最强的中国特色的法定规划，吉首市目前已实现了中心城市控规全覆盖，但也存在控规编制前瞻性不够、跟不上城市发展，整体性差，部门之间协调不够、落实专项规划不力，公众参与不充分等各种问题，希望在国土空间体系下的控规编制，能解决这些问题，编制出一个科学合理有前瞻性能适应城市发展的规划。
1控制性详细规划在划体系中承担的角色
《城乡规划法》（2008年1月1日）、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》（2011年1月1日）和《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011） （2012年1月1日）相继推出执行，这些法规进一步强化了控规在我国规划体系中的地位，对控规的编制和管理从过程到内容提出了全新的要求。
《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》把国土空间体系分为五级三类，五级为国家级、省级、市级、县级、乡（镇）级；三类为总体规划、专项规划、详细规划。控制详细规划属于三类中的详细规划，是对具体用途和开发建设等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。
2传统控规编制的若干问题
2.1控规分区分期编制，区域之间衔接不紧密，整体性差
控规在规划体系中承担着“承上启下”的作用，控规通常依据总规分区以及城市发展情况分区分期编制，各区控规编制单位各不相同，各编制单位着重研究本区域范围，各区域之间缺乏统筹考虑，整体性较差。吉首市分9个区进行控规编制，涉及6家编制单位，由于各自为政，存在定位不准；公共服务设施、基础设施重复配套；建筑风貌不协调；建筑天际线缺乏整体性、连续性；绿地面积占比虽满足相关规范，但未成体系，廊道不贯通等各种问题。
2.2控规编制静态性与城市发展动态性之间的矛盾
传统控规编制通常覆盖了城市总体规划确定的中心城区范围内所有的建设用地，编制计划安排与地方政府实施推进之间存在时差，不能有效应对城市规划建设过程中的不确定性。控规编制的静态性、单一性与社会经济发展和城市建设的动态性、复杂性相矛盾。
吉首市焦柳铁路从南到北穿主城区而过，对城市分割影响很大，计划未来时机成熟把焦柳铁路移出城区，在2013年进行城市总体规划修编的时候，经研究，规划焦柳铁路西移以促进吉首市西部德夯AAAA级景区的旅游发展，火车站选址于城市西部的三岔坪村，并于2014年编制完成了《吉首市曙光、三岔坪组团控制性详细规划》，在火车站区域配套了相应的交通枢纽用地、社会停车场用地、广场绿地等。但2016年，张吉怀高速铁路确定从吉首市东部通过，并在吉首市东部联合村选址了吉首东站，为了不让城市被铁路东西夹击，共用铁路廊道，焦柳铁路从原定的西移改成东移。由于重大格局的改变，《吉首市曙光、三岔坪组团控制性详细规划》已完全无法适应城市的发展，但由于交通枢纽用地、社会停车场用地、广场绿地等均属于控规的强制性内容，按照城乡规划法的相关规定，要进行控规强制性内容的调整需先调整城市总体规划，调整难度大，程序复杂，导致该控规一直无法实施，该区域的用地一直无法建设。
2.3落实上位规划和衔接专项规划不力
《城市规划规划办法》规定：编制控制性详细规划，应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划，考虑相关专项规划的要求，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标。但控规用地规模突破总规、违反总规强制性内容等问题时常发生。专项规划各自为政，职能部门之间缺乏有效的沟通机制，控规存在衔接协调不力的现象，造成规划与管理脱节，未能有效落实总体规划和专项规划的控制要求。由于控规是是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。控规是目前实施力度最强的规划，专项规划若未能很好的融入控规，基本无法实施落地。
2.4控规执行与规划管理之间不适应
控规的编制、实施、修改及动态维护等缺乏统一规范的具体要求，管理体制也未完全理顺，导致随意调整规划的情况时有发生，不能有效控制土地开发和指导城市空间形态布局建设，影响实现社会、经济、生态三大效益的最佳结合。既不能保障公众利益，又束缚了市场配置资源基础性作用的发挥。
2.5控规编制过程中现状资料收集不深入，公众参与不充分
控规编制单位在控规编制前往往只是花几天时间去现场拍拍照片了解下地形地貌，再去相关部门收集资料，并未深入了解该区域的经济发展、区域特色、民俗文化、土地权属及相关利益的均衡性、企业和老百姓的需求与意愿等方面的内容。
城乡规划法明确：城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。吉首市控规编制过程中严格按城乡规划法的规定征求了专家、部门、公众的意见，在现场、主流媒体、市人民政府网站均进行了公示，并在召开专家、部门征求意见会议前，以去函、刻盘的形式把控规草案送至相关专家、部门，但是能收到的有效意见较少，至于公众，基本收不到意见。
编制单位编制出的控规只是按相关规范、规定完善道路交通、公共服务设施、基础设施、绿地与广场等常规性的内容，规划未深入。在控规实施过程中，各部门、公众拿出相关的建设项目、土地证、规划条件等各种资料指责控规不合理，要求修改控规。
3国土空间体系下控规编制方法探索
3.1控规编制中严格划定“绿线”、“蓝线”等控制线，推进生态文明建设，促进经济可持续性发展
国土是生态文明的载体，做好国土空间规划是落实生态文明的必要条件，划定落实好生态保护红线、永久基本农田、城市开发边界三条控制线，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，扎实推进生态环境保护，让良好生态环境成为人们生活质量的增长点，全面落实生态文明建设思想。
吉首市已按要求完成了生态保护红线评估调整，并已将成果交至自然资源部审查，永久基本农田补划、城镇开发边界正在完善中。《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》要求三条控制线不交叉不重叠不冲突，城镇开发边界内的控规编制应全面落实总体规划中城区绿地系统和水系统规划，严格划定“绿线”、“蓝色”等保护控制线，不准任意置换和占用，推进生态文明建设，促进经济可持续性发展。
3.2加强控规编制的整体性
控规编制要因地制宜地对城市不同地区实施有侧重的控制和引导。但在建设总量、轴线控制、景观体系规划、建筑风貌控制、建筑天际线、公共服务设施和基础设施配套等方面应统筹考虑，注重整体性，更不能出现各区控规建设用地总量超过总体规划的情况。
3.3以“城市双修”视角编制老城区控规
由于历史原因，一般老城区建设基本饱和，各种城市病突出，规划重点主要体现在“修补城市功能、提升环境品质”两大方面，重点考虑山体修复、水体治理、绿地系统完善、填补设施欠账、增加公共空间、改善出行条件、改造老旧住宅区、保护历史文化、凸显特色风貌等方面的内容。
3.4控规编制在注重技术性的同时应充分考虑市场经济的影响
本人长期参与规划委员会工作，吉首市规委会审议的议题中涉及控规修改的占了很大的比例，控规不断的受到市场的冲击，控规修改程序繁琐，不仅增加了相关部门的行政工作，也影响了建设项目的实施，不利于优化营商环境。控规编制过程中应充分对市场经济的进行分析，让控规能促进城市经济发展，而不是成为城市城市发展的障碍。
3.5完善控规中基础设施和公共服务设施配套
城市基础设施和公共服务设施关系到民生大计，承担着居民的基本生活需求，是城市正常运转的基本保障，是控规编制中的一项极其重要的内容。《城市规划编制办法》中明确基础设施和公共服务设施配套为控规中的强制性内容。
吉首市在控规编制过程中充分考虑基础设施和公共服务设施配套，在规划实施过程中，矛盾比较突出是教育设施、体育设施、社会福利设施、养老设施等配套设施，在国土空间规划中，将完善相关专项规划编制，作为下一步控规编制的参考依据。
3.6建立控规编制单位常驻机制
为解决编制单位调查不深入、与各部门衔接不够、关门编规划等问题，吉首市国土空间总体规划在合同中明确规定，编制单位派两名以上技术人员自合同签订之后常驻吉首市，直至国土空间总体规划编制完成。下一步控规编制也将采取编制单位常驻的模式，在控规编制过程中，把大家的一些疑虑、矛盾、问题充分协商解决后，才能编制能用好用管用的规划，减少后期规划实施中的矛盾冲突。
3.7在控规中完善地下空间布局，确定地下空间开发利用的具体要求
《城乡规划法》规定：城市地下空间的开发和利用，应当与经济和技术发展水平相适应，遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则，充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要。吉首市在控规编制中忽略了地下空间布局，地下空间只是在项目建设时零星建设，未统筹合理规划利用，也未成体系，在下一步的控规编制中，将完善地下空间布局，确定地下空间开发利用的具体要求。
3.8充分发挥城市设计的作用
传统控规编制着重考虑用地布局和用地指标，城市设计虽有涉及，但是并未深入，研究较浅，未能充分考虑城市景观、城市特色、建筑风貌、建筑天际线塑造等方面的内容。吉首在进行高铁新城控制性详细规划的同时启动了吉首市高铁新城核心区城市设计，在完成用地布局初步方案后并未急着确定用地指标，而是对高铁新城核心区的山体、水系进行了重点梳理，用地范围内的水系、植被较好的山体均得到了保留，营造了较完整的城市山水格局，并充分考虑了站前轴线控制，城市制高点打造，建筑风貌控制、城市天际线塑造、公共景观节点营造等内容。下一步将城市设计的内容充分融入到控规用地布局和用地指标控制中，使规划得以实施落地。
3.9探索规划留白、虚线控制制度
对定位不准、规划用途无法确定，或用地范围无法明确的地块尝试规划留白、虚线控制，为未来发展预留弹性空间。但应建立完善的监督制度，留白地块不得随意占用，虚线控制的地块不得随意挪动，并保证面积不减少，区位品质不降低。
结语
习总书记说过：规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。规划关系到城市发展的品质，也关系到广大群众生活质量和生活环境。城市是一个复杂的综合体，控规编制要充分考虑多方面因素，还要应对城市发展的不确定性，一个科学有前瞻性的规划，才能有效的指导城市的发展建设。
参考文献
[1] 孙安军.空间规划改革的思考[J].城市规划学刊，2018，（1）：10-17.
[2] 袁奇峰.自然资源的保护、开发与配置-空间规划改革刍议[J].北京规划建设，2018，（3）：158-161.
[3] 赵广英，李晨.国土空间规划体系下的详细规划技术改革思路[J].城市规划学刊，2019，（4）：37-46.
[4] 上海市规划和自然资源管理局，上海市城市规划设计研究院.上海郊野单元规划探索和实践[M].上海：同济大学出版社，2015：207.