摘 要：改革开放40余年来，宝安区产业飞速发展，成为深圳乃至全国的制造业重地，同时也面临着现状土地低效利用、产业用地需求与供给失衡、存量开发不断侵占产业用地等问题。为了突破产业用地供给这一制约宝安产业发展的瓶颈，保护产业用地，宝安区通过划定工业控制线的方式，实现管控产业用地的目的。
关键词：产业用地、管控、工业控制线、宝安
改革开放以来，宝安区利用紧邻港澳的区位优势，积极承接来自香港及其他国家的产业转移，迅速成长为深圳的产业大区、全市乃至全国的制造业重地，产业成为宝安的立区之本，制造业成为宝安区产业发展的核心支柱。2018年，宝安区第二产业产值对GDP的贡献率为51%，规模以上企业数量占深圳市的36%，高新技术企业数量总数达到3941家，全省区（县）第一，全国第二。
但由于历史上产业用地粗放低效利用、新增土地供给量少等原因，产业用地供给成为制约宝安产业经济可持续发展的关键，为实现建设粤港澳大湾区智创高地的发展目标，保障有效的产业载体空间，宝安区于2016年~2018年期间开展了《宝安区产业用地控制规划研究》，旨在保护优质产业空间，保障产业可持续发展。
1 产业用地现状特征
1.1 现状土地低效利用，地均产出有待提升
宝安区的工业化是从引进外资兴办“三来一补”企业开始的，“三来一补”企业在宝安的快速发展奠定了宝安的制造业大区的地位，同时其粗放式发展产生的土地利用效率低下、产业低端、环境污染隐患等问题也日渐突出。截止2017年，宝安区产业用地规模约73.9平方公里，规模全市最大，但建设用地地均产出、工业增加值率等均排全市中下游，有较大提升空间。
1.2 产业用地需求与供给失衡
据初步统计，2017年，宝安区优质招引企业、增资扩产企业提出用地需求240公顷，而全区国有储备用地中，规划产业用地面积大于3000平方米的地块仅32块，总面积17.9公顷，不足产业用地总量的百分之一。产业用地需求与供给失衡，既无法满足企业增资扩产的需求，也无法保障新引进重大产业项目的落地，甚至有部分本土优质企业因产业空间需求问题而外迁到其他地区。
1.3 复杂的土地权属影响产业用地二次开发
宝安区现状73.9平方公里产业用地中，约52%的产业用地具有合法产权；48%的产业用地为未完善征（转）地补偿手续用地，实际为社区股份公司掌握，土地经济关系背景复杂。深圳城市更新项目原则要求合法用地比例为60%，土地整备利益统筹项目虽以社区股份公司实际掌握的用地为对象，但受制于社区股份公司意愿、权属关系未理清等，复杂的土地权属影响产业用地二次开发。
2 产业用地管控难点
2.1 二次开发房地产化
截止2016年底，宝安区已批“工改商住”项目占工改类项目的70%，已批“工改工”项目仅2个，占比4%，与2009年城市更新启动之时相比，产业用地减少了234公顷。工业用地不断受到蚕食，转作其他功能用途；二次开发房地产化特征明显。
2.2 用地用房成本上升加速企业外迁
受城市更新带来的高房价利益驱使，业主提房租、与企业签短约，导致企业用地用房成本不断上升，加速外迁。2016年~2017年，宝安约90家企业外迁，其中不乏龙头企业培育对象。
3 产业用地管控思路
产业用地供给已成为制约宝安产业发展的瓶颈，保产业就是保发展，为了向保护基本农田一样保护产业用地，有必要向划定基本农田保护区一样划定工业控制线，对位于工业控制线内的产业用地进行分级分类管理与保护；对于低效利用的产业用地，通过“工业上楼”或二次开发，实现土地集约节约利用。
4 产业用地管控策略
4.1 划定工业控制线，落实产业用地调控
规划遵循“集中连片、保大放小、分类定策、 预留弹性”的原则，宝安区在全国首创工业控制线，将大部分法定图则工业用地、物流仓储用地、发展备用地划入工业红线，规模66.73平方公里；将有必要近中期保留的发展条件较好的现状工业用地划入工业蓝线，规模7.7平方公里。
与此同时，宝安区率先出台《宝安区工业控制线管理办法》，明确工业控制线实行红线、蓝线两级管理，其中，工业红线是保障宝安区产业长远发展的工业用地底线，严格控制红线内的工业用地功能调整；工业蓝线是为了保障宝安区工业用地总规模而划定的、可稳步转型的工业用地引导线，保障工业厂房不减，蓝线内的用地调整需遵循工业建筑面积总量平衡原则。
工业控制线作为落实产业用地调控的政策工具，对于因市场逐利侵蚀工业用地导致的市场失灵、产业空心化风险，工业控制线及管理办法作为政策工具，在规划审批环节约束了市场主体，实现了对产业用地的调控。
4.2盘活低效产业用地，引导“工业上楼”，实现土地集约节约利用
为盘活低效利用的产业用地，规划建议将“已出让产业用地”“三方协议等历史遗留问题产业用地”纳入土地整备利益统筹，按照“等价值”规则折算留用土地，扶持产业经济转型发展。
同时，规划针对宝安区现状产业用地利用效率低下等问题，基于实际调研判断“工业上楼”的可行性，提出“工业上楼”技术指引，鼓励有条件的低效工业园区高强度开发，通过“工业上楼”提升存量空间利用率，实现集约节约高效利用土地。
4.3 建立潜力产业用地台账，有序引导二次开发
通过抓取电子地图3500余家企业POI信息，并与政府部门的企业数据匹配，形成详实的产业基础资料；同时拾取电子地图交通路网数据，结合空间句法、GIS空间网格分析，定量判断产业用地交通区位条件。在此基础上，通过“现状开发强度”“现状建设质量”“工业地均产值”“交通可达性指数”等四个因子构建产业用地评价体系，对全区潜力产业用地进行梳理，并结合用地权属情况、政策条件适用性，建立“城市更新潜力用地库”“土地整备潜力用地库”。
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潜力产业用地筛选技术路线
4.4 划定产业集聚区，引导产业转型升级
基于现状产业基础及产业发展特征，结合工业4.0时代产业发展趋势，规划提出着重打造“电子信息产业”“战略性新兴产业”“生产性服务业”三大产业集群，并根据不同行业对交通、产业链、政策优惠、商务环境、人才集聚度、信息流、物流、技术流、资金流、生活环境、市政配套、建筑结构、楼层面积等要素的敏感度要求，分析不同产业类型的选址区位倾向，将全区产业用地分为制造业集聚区、产学研基地、总部基地三种类型39个产业集聚区，并对各片区的产业导向、配套设施建设等提出指引，有效引导产业转型升级。
5 结论与建议
划定工业控制线，是落实产业用地调控的管理手段创新。把脉宝安区产业发展一系列问题，以土地规划管理为切入点，全国首创工业控制线，并率先出台《宝安区工业控制线管理办法》。不同于基本农田保护线、基本生态控制线，为实现“刚性、弹性”相结合，工业控制线实施双线管控，划定工业红、蓝线。蓝线作为保障当前时期工业厂房规模不减的过渡线。对于因市场逐利侵蚀工业用地导致的市场失灵、产业空心化风险，工业控制线及管理办法作为政策工具，在规划审批环节约束了市场主体，实现了对产业用地的调控。
一方面，工业控制线的划定，有效遏制了城市更新项目对工业用地的侵占，2017年以来，宝安区杜绝了工业控制线内的工改商住的情况，工改工项目大幅增加；同时工业控制线降低了业主的价值预期，一定程度上推动了政府主导的重点产业城市更新单元项目的意愿征集和补偿谈判。另一方面，潜力产业用地台账、39个产业集聚区等为后续的产业用地二次开发、产业转型升级、指导重大产业项目落地等发挥了重要作用。